Etikettarkiv: valfrihetssystem

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 2: Kund utan marknad?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I andra inlägget diskuterar jag hur de inneboende egenskaperna i kundbegreppet kan omsättas till offentlig förvaltning. Syftet är visa på var kundbegreppet kan, och inte kan, passa in inom den svenska offentliga förvaltningen. I det tredje inlägget diskuterar jag hur införandet av kundbegreppet inom offentlig förvaltning förändrar behovet och karaktären av organisationsstyrning och -kontroll i offentlig förvaltning.

– –

Offentlig förvaltning är oerhört komplext. Mängden tjänster och produkter som kommer av denna massa är varken enhetliga eller ens lika. Socialtjänsten erbjuder inte samma tjänster som exempelvis Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen. Det blir då också svårt att diskutera hur ett begrepp som ”kund” kan appliceras på denna heterogena apparat.

För att bena ut problematiken kring användandet och konsekvenser kring användandet av kundbegreppet tror jag att vi måste göra en distinktion i de uppgifter som det offentliga har. En sådan – förenklad – separation kan göras i två delar.

För det första har det offentliga ett uppdrag att leverera en rad tjänster till samhället. Detta kan vara sjukvård, äldrevård eller barnomsorg. Det som erbjuds och levereras till medborgaren har en karaktär av att vara en produkt eller tjänst som helt eller delvis kan separeras från det offentliga. Med andra ord, detta är tjänster eller produkter som kan erbjudas av andra aktörer än just det offentliga. Jag väljer att benämna detta som offentlig tjänsteproduktion.

För det andra har det offentliga uppdraget att fatta beslut som påverkar och inverkar på enskilda medborgares liv. Besluten i sig är oftast kopplade till ett icke-materiellt objekt (även om dess konsekvenser kan bli materiella). Jag väljer här att benämna detta som myndighetsutövning och exempel på tydliga beslut som faller inom denna ram är verksamheter inom rättsväsendet, socialförsäkringen eller immigration. Det är också viktigt att poängtera att det offentliga, enligt lag, inte har möjlighet att kontraktera ut själva myndighetsutövandet utan att det måste stanna kvar inom det offentliga (i alla fall enligt nuvarande och gällande lagstiftning).

Det är viktigt att vi gör den här separationen av det offentligas uppdrag eftersom kundbegreppet passar olika väl in i olika kontextuella sammanhang. När det gäller det offentligas första uppdrag, offentlig tjänsteproduktion, ter det sig rimligt att en konstruktion skulle kunna upprättas så att kunden har kvar sin rätt att välja leverantör. Levererar inte förskola A det som förväntas kan kunden vända sig till förskola B. Men detsamma kan inte sägas gälla för myndighetsutövande. Kunden har i dessa lägen inte möjlighet att välja vem som exempelvis ska besluta om sjukförsäkringens godkännande eller inte utan är hänvisad till Försäkringskassan som myndighetsutövande instans. Ändå refererar Försäkringskassan till medborgaren som just ”kund”.

Kan vi tala om ”kunder” utan att det finns en marknad?

Ofta inom den offentliga förvaltningen kan vi observera att kundbegreppet används som definition av medborgaren. Detta sker även om det inte finns en direkt marknad för utbyte att mötas på. Försäkringskassan är en sådan myndighet som benämner medborgaren som just kund. Men det finns inte någon marknad där denna kund kan möta andra (säljande) aktörer för att utbyta prestationer. Konstruktionen av medborgaren som ”kund” blir genom detta ensidigt i den mening att det enbart blir en etikett som sätts på myndighetens motpart i det faktiska bemötandet. Det uppstår aldrig en ömsesidighet kring skapandet av kundbegreppet eftersom motparten inte upplever sig befinna sig på en arena syftandes till utbyte av likställda prestationer. Om vi inte förkastar mitt tidigare resonemang (se det tidigare inlägget ”Vad är en kund?”)kring kundbegreppet som ett socialkonstruerat begrepp, en relation som skapas tillsammans av de olika parterna, så kan vi logiskt dra slutsatsen att frånvaron av en marknad omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet. Utan marknad, ingen kund.

Att marknaden som arena för utbyte av prestationer skulle vara avgörande för konstruktionen av kundbegreppet blir ytterligare klart om vi funderar kring två andra aspekter kring marknadsmekanismerna: valfrihet och konkurrens. Jag har i mitt tidigare inlägg argumenterat för att marknadens mekanismer kräver att (1) fler än fyra aktörer, fördelade på såväl säljare som kunder agerar på arenan samt att (2) säljare och kunder har valfrihet med vem man vill utbyta prestationer. Om vi omsätter detta till den del av den offentliga förvaltningen som jag tidigare definierade som myndighetsutövare, blir det extra tydligt att det inte finns konkurrens (flera aktörer) som erbjuder dessa tjänster (eftersom det är förbjudet enligt lag). Det finns inte heller någon valfrihet från medborgarens sida kring att vända sig till exempelvis Försäkringskassan i ärenden rörande socialförsäkringen. Detsamma gäller naturligtvis omvänt. Försäkringskassan kan och får inte välja bort en medborgare som vänder sig till dem med ärende kring socialförsäkringen. Exkluderandet av valfrihet och konkurrens omöjliggör uppkomsten av en marknad, sett som arena för utbyte av prestationer, vilket i sin tur omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet.

På vissa områden, däremot, har det offentliga försökt konstruera abstrakta platser, arenor, för utbyte av prestationer. Uttrycket ”kvasimarknad” är i dessa fall ofta förekommande. En kvasimarknad kan enklast förstås som konstruktionen av en marknad i den mån att vi konkurrensutsätter viss verksamhet (skolan är ett exempel) men fortsätter att finansiera den via offentliga medel. Det vill säga, det offentliga bjuder in privata (ofta vinstsyftande) aktörer att erbjuda tjänster och produkter till kunder (exempelvis en privatskola) och som får sina intäkter från staten för att utföra uppdraget. Konstruktionen och upprätthållandet av kvasimarknader ser vi inom fältet för den offentliga tjänsteproduktionen. Kundbegreppet blir i dessa fall ohyggligt centralt. Då marknaden är på plats, även om den är av en kvasikaraktär, behövs kunden för att bekräfta marknadens berättigande. Men vad som skiljer denna situation från den föregående är att både säljare och kund samkonstrueras ömsesidigt, genom ibland mycket intrikata ersättningsmodeller, in i sina roller som just säljare och kund. Marknaden skapar därmed förutsättningar för kundens rollkonstruktion men kunden bekräftar förekomsten av marknaden.

Sammanfattning och fortsättning

Jag har i detta inlägg belyst vikten av förekomsten av en marknad som arena för utbyte av prestationer i konstruktionen av kundbegreppet. Om förutsättningarna för det offentliga uppdraget är sådant att en marknad inte kan konstrueras, exempelvis för att de arbetar med myndighetsutövning, så blir konstruktionen av kundbegreppet enbart en etikett skapad av det offentliga. Själva kundrelationen som sådan kan inte uppstå.

Det är, egentligen, enbart i de fall där det offentligas verksamhet kan definieras som offentlig tjänsteproduktion som vi skapar grundförutsättningar för att se hur kundbegreppet blir användbart. I dessa fall löser det offentliga marknadens existens genom intrikata ersättningsmodeller som exempelvis ”skolpeng” och liknande.

I nästa inlägg kommer jag diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att visa på hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Valfrihetens fälla – om hur skolan tvingas marknadsfokusera

Valfrihet är ett ord som deklarerats som oantastbart. Den (ny)liberala doktrinen om individers frihet har under de senaste tre decennierna satt spår även i det gamla socialdemokratiska Sverige. Jag har i tidigare inlägg diskuterat det offentligas påverkan av New Public Management (läs mer här) ur ett svenskt och internationellt perspektiv.

New Public Management som styrfilosofi inom den offentliga förvaltningen driver frågan om valfrihet i valet kring de offentligas uppdrag. Det finns en underliggande övertygelse om att medborgaren själv (även om de i många fall ompositioneras till att bli ”kunder”) är kapabel, kunnig och villig att göra egna val kring statens uppgifter. Statens uppgift blir att tillhandahålla alternativ och medborgaren åläggs ansvaret att fatta det slutgiltiga beslutet. Det finns en rad analyser man kan göra av just detta senare, men istället kommer jag i det här inlägget lägga fokus på effekterna av valfriheten och de (nya) problem som uppstår i samband med att valfriheten införs. I detta inlägg diskuterar jag hur valfriheten kring skolområdet ändrar fokus från kvalitet till kvantitet och från pedagogiskt fokus till marknadsföringsfokus

Vi har i Sverige haft fria val vad gäller skola sedan mitten av 1990-talet. En skolpeng inrättades tidigt som skulle följa med eleven, inte gå direkt till skolan, i syfte att skapa en fiktiv marknad för skolväsendet. Det underliggande syftet var självklart. Skolor som levererade elever med toppbetyg och bra måluppfyllelse skulle framstå som attraktivare och mer konkurrenskraftiga i jämförelse med andra skolor. Genom en direkt överföring av konkurrensutsatta marknader tänkte man sig att svaga skolor skulle slås ut till fördel för starkare konkurrenter. I teorin är detta en rimlig tanke. Om de svaga aktörerna försvinner från marknaden kommer de kvarvarande att hålla en relativt högre nivå och kvalitet jämfört med tidigare. Konkurrensen kvarnhjul mal på.

2003 släppte Skolverket en rapport (Valfrihet och dess effekter inom skolområdet) som visade på att den konkurrensutsatta skolan hade lett till fler skolor och fler pedagogiska förnyelser. Föräldrar såg positivt på valfriheten och så många som 67 % gjorde ett aktivt val för sina barns skola. Men man kom även fram till att valfriheten främst nyttjades av välutbildade storstadsbor. Idén om den segregerande effekten av valfriheten kom på tapeten. Den 8 juni 2010 publicerade Svenska Dagbladet en artikel (Statistik döljer betygsskillnader) som visade att det fanns ett direkt samband mellan barns betyg och deras föräldrars utbildningsnivå och ställning på arbetsmarknaden. Sammanfattat kan man säga att högutbildade höginkomsttagare har barn med höga betyg i (innerstads)skolan. Den 17 januari 2011 publicerade Dagens Nyheter (Akut platsbrist i skolorna) en artikel som varnade för att det blev allt svårare att få plats i innerstadsskolorna. De var helt enkelt fulla. Ett mycket litet axplock men välfungerande för detta inlägg.

Det är inte svårt att resonera sig fram till varför vi har hamnat i det läge som vi nu befinner oss i. I ett samhälle som alltmer styrs av att maximera sina val (det är ju just detta som New Public Management menar att vi rationella människor vill göra) så kommer vi att söka efter attraktiva och kvalitativt goda skolor. Men vad har vi egentligen för underlag för att göra våra välavvägda val? Jo, idag har finns ekonomiska styrkort på kommunernas hemsidor och välarbetade hemsidor som predikar alternativa pedagogiska inriktningar. Nacka kommun – exempelvis – har en mycket stor databas med nyckeltal som ska hjälpa föräldrar att fatta informerade val. Men allt detta, tror jag, bildar en dimridå framför vår dominerande drivkraft. Nämligen att identifiera vad andra väljer.

Människan verkar ha en inbyggd tro om att gräset alltid är grönare på andra sidan häcken. Maten lite godare hos grannen och så vidare. Vi försöker därför scanna av andra människors val, möjligen i frustration över vår egna oinsatthet, för att utvärdera vilka alternativ som är attraktivast. Det som alla andra verkar flockas kring kan ju inte vara fel, eller? Denna mekanism, menar jag, uppstår i samma sekund som den enskilda individen har möjlighet att välja mellan (minst) två ting. Vi vill ha det som någon annan vill ha eftersom vi då i alla fall inte får det sämre än den som vi väljer tillsammans med. I detta skiljer vi oss inte från våra förskolebarn som sitter i sandlådan och alla vill ha den röda spaden medan det ligger tio gröna runt omkring. Omfört till skolvalet blir effekten att vi i valfrihetens namn flockas kring ett fåtal prestigeskolor i innerstadsområden medan ytterområdena lämnas åt de som inte var snabba nog.

Detta skapar en kumulativ effekt. Eftersom varje barn har en skolpeng, en liten påse guld till den mottagande skolan, kommer de skolor som får många elever få ekonomiska förutsättningar för att bedriva en verksamhet som gynnar såväl lärare som elever. Med en bra verksamhet skapas förutsättningar för elever som går ut med bra betyg, skolan får bättre omdöme. I nästa led kommer fler medborgare flockas till den framstående skolan som lockar så många andra.

Baksidan av detta är att de skolor som inte över-populariseras drabbas av färre ”guldpåsar” vilket skapar sämre förutsättningar för en produktiv och kreativ verksamhet och skolorna löper risken att i ”varv två” tappa ytterligare elever och därmed – allt i konkurrensen goda namn – drivas bort från marknaden.  De få skolor som fortfarande hankar sig kvar, med hjälp av kommunalt ”bistånd”, riskerar att få de ”avlagda” studenter som prestigeskolorna inte har plats för. Vi skapar, genom valfrihet, segregation och klyftor. Mellan de som kan och inte kan välja. Mellan rika och fattiga. (Och möjligen mellan snabba och långsamma.)

Utifrån det gällande valfrihetssystemet på skolområdet finns det egentligen bara ett alternativ för en skola i dagens Sverige. Pedagogik måste placeras sekundärt och marknadsföringen bli primärt. Allt annat är ekonomiskt oförsvarbart. Det är ju så vi vill ha det. Valfrihet är oantastbart!