Etikettarkiv: #svpol

Stefan Fölster nonchalerar kritiken mot New Public Management

Lördagen den 23 augusti publicerade Stefan Fölster en op-ledare i Svenska Dagbladet på ämnet New Public Management (det vi kallar NPM) under rubriken ”Utskälld metod räddar liv”. Hans främsta poäng, så som han själv vill porträttera det, är att NPM är här för att stanna och anledningen till detta är att sjukvården (det är exemplet han använder) litar på evidens. 

Jag har skrivit och pratat mycket om NPM. Såväl här på bloggen som i andra sammanhang (som exempelvis i avhandlingsarbetet som jag diskuterar här). Problemet med Fölsters inlaga i debatten är att han grovt förenklar NPM som begrepp och därmed kan välja att nonchalera mycket av den kritik som lyfts fram. Framförallt ger han stöd åt de mer ideologiskt laddade reformerna som vi inkluderar inom ramen för begreppet, det vill säga de som oftast tas upp av kritiker. Bekvämt va?

Jag valde att replikera på detta och mitt svar (samt en kommentar från debattören Johan Wennström) finner du på SvDs ledarblogg under rubriken ”Fortsatt debatt om New Public Management”. Den innehåller även ett svar från Fölster som (föga förvånande) inte håller med mig.

Väldigt tyst, väldigt länge!

Det har varit väldigt tyst, väldigt länge. Det senaste inlägget gjordes 7 mars 2013, det vill säga för mer än ett år sedan. Anledningen är att jag under det senaste året helt fokuserat på att skriva klart min doktorsavhandling. Och nu är den nu klar! Här presenteras framsidan.

Bild

För den som är intresserad av själva avhandlingen så finns den publicerad på Lund University Publications. Den finns tillgänglig där som ”open access” vilket innebär att det är fritt att ladda ner, läsa och använda. Om du är nyfiken så kan du hitta den här. All nedladdning är fri, men jag önskar att du i största möjliga mån sprider länken och inte dokumentet. På detta sätt bevaras nedladdningsstatistiken vilket ger mig en indikation på spridning.

Företagsekonomiska institutionen har samtidigt som avhandlingen spikats (det vill säga att den gjordes offentlig för allmänheten) publicerat ett porträtt av mig och min avhandling. Där kan du läsa en något kondenserad reflektion av mig och framförallt avhandlingen.

Men vad har jag då spenderat de senaste fem åren med att göra? Ja, jag kommer att ha anledning att återkomma till detta i senare inlägg när jag fått möjlighet att sätta mig ner och skriva ett mer ordentligt inlägg. I all korthet kan jag säga att jag i avhandlingen diskuterar och undersöker hur reformer som vi kallar New Public Management har påverkat offentlig förvaltning och de tjänstemän som agerar inom den. Jag behandlar hur ständigt ökande krav kring effektivisering kommit att skapa ett dilemma gentemot rättssäkerhet och hur detta dilemma sedan hanteras och görs begripligt av mellanchefer inom Försäkringskassan.

Avhandlingen försvaras vid offentlig disputation för doktorsexamen tisdagen den 3 juni klockan 10 på Ekonomihögskolan vid Lunds universitet (anslag kan ses här).

 

Valfrihetens fälla – om hur skolan tvingas marknadsfokusera

Valfrihet är ett ord som deklarerats som oantastbart. Den (ny)liberala doktrinen om individers frihet har under de senaste tre decennierna satt spår även i det gamla socialdemokratiska Sverige. Jag har i tidigare inlägg diskuterat det offentligas påverkan av New Public Management (läs mer här) ur ett svenskt och internationellt perspektiv.

New Public Management som styrfilosofi inom den offentliga förvaltningen driver frågan om valfrihet i valet kring de offentligas uppdrag. Det finns en underliggande övertygelse om att medborgaren själv (även om de i många fall ompositioneras till att bli ”kunder”) är kapabel, kunnig och villig att göra egna val kring statens uppgifter. Statens uppgift blir att tillhandahålla alternativ och medborgaren åläggs ansvaret att fatta det slutgiltiga beslutet. Det finns en rad analyser man kan göra av just detta senare, men istället kommer jag i det här inlägget lägga fokus på effekterna av valfriheten och de (nya) problem som uppstår i samband med att valfriheten införs. I detta inlägg diskuterar jag hur valfriheten kring skolområdet ändrar fokus från kvalitet till kvantitet och från pedagogiskt fokus till marknadsföringsfokus

Vi har i Sverige haft fria val vad gäller skola sedan mitten av 1990-talet. En skolpeng inrättades tidigt som skulle följa med eleven, inte gå direkt till skolan, i syfte att skapa en fiktiv marknad för skolväsendet. Det underliggande syftet var självklart. Skolor som levererade elever med toppbetyg och bra måluppfyllelse skulle framstå som attraktivare och mer konkurrenskraftiga i jämförelse med andra skolor. Genom en direkt överföring av konkurrensutsatta marknader tänkte man sig att svaga skolor skulle slås ut till fördel för starkare konkurrenter. I teorin är detta en rimlig tanke. Om de svaga aktörerna försvinner från marknaden kommer de kvarvarande att hålla en relativt högre nivå och kvalitet jämfört med tidigare. Konkurrensen kvarnhjul mal på.

2003 släppte Skolverket en rapport (Valfrihet och dess effekter inom skolområdet) som visade på att den konkurrensutsatta skolan hade lett till fler skolor och fler pedagogiska förnyelser. Föräldrar såg positivt på valfriheten och så många som 67 % gjorde ett aktivt val för sina barns skola. Men man kom även fram till att valfriheten främst nyttjades av välutbildade storstadsbor. Idén om den segregerande effekten av valfriheten kom på tapeten. Den 8 juni 2010 publicerade Svenska Dagbladet en artikel (Statistik döljer betygsskillnader) som visade att det fanns ett direkt samband mellan barns betyg och deras föräldrars utbildningsnivå och ställning på arbetsmarknaden. Sammanfattat kan man säga att högutbildade höginkomsttagare har barn med höga betyg i (innerstads)skolan. Den 17 januari 2011 publicerade Dagens Nyheter (Akut platsbrist i skolorna) en artikel som varnade för att det blev allt svårare att få plats i innerstadsskolorna. De var helt enkelt fulla. Ett mycket litet axplock men välfungerande för detta inlägg.

Det är inte svårt att resonera sig fram till varför vi har hamnat i det läge som vi nu befinner oss i. I ett samhälle som alltmer styrs av att maximera sina val (det är ju just detta som New Public Management menar att vi rationella människor vill göra) så kommer vi att söka efter attraktiva och kvalitativt goda skolor. Men vad har vi egentligen för underlag för att göra våra välavvägda val? Jo, idag har finns ekonomiska styrkort på kommunernas hemsidor och välarbetade hemsidor som predikar alternativa pedagogiska inriktningar. Nacka kommun – exempelvis – har en mycket stor databas med nyckeltal som ska hjälpa föräldrar att fatta informerade val. Men allt detta, tror jag, bildar en dimridå framför vår dominerande drivkraft. Nämligen att identifiera vad andra väljer.

Människan verkar ha en inbyggd tro om att gräset alltid är grönare på andra sidan häcken. Maten lite godare hos grannen och så vidare. Vi försöker därför scanna av andra människors val, möjligen i frustration över vår egna oinsatthet, för att utvärdera vilka alternativ som är attraktivast. Det som alla andra verkar flockas kring kan ju inte vara fel, eller? Denna mekanism, menar jag, uppstår i samma sekund som den enskilda individen har möjlighet att välja mellan (minst) två ting. Vi vill ha det som någon annan vill ha eftersom vi då i alla fall inte får det sämre än den som vi väljer tillsammans med. I detta skiljer vi oss inte från våra förskolebarn som sitter i sandlådan och alla vill ha den röda spaden medan det ligger tio gröna runt omkring. Omfört till skolvalet blir effekten att vi i valfrihetens namn flockas kring ett fåtal prestigeskolor i innerstadsområden medan ytterområdena lämnas åt de som inte var snabba nog.

Detta skapar en kumulativ effekt. Eftersom varje barn har en skolpeng, en liten påse guld till den mottagande skolan, kommer de skolor som får många elever få ekonomiska förutsättningar för att bedriva en verksamhet som gynnar såväl lärare som elever. Med en bra verksamhet skapas förutsättningar för elever som går ut med bra betyg, skolan får bättre omdöme. I nästa led kommer fler medborgare flockas till den framstående skolan som lockar så många andra.

Baksidan av detta är att de skolor som inte över-populariseras drabbas av färre ”guldpåsar” vilket skapar sämre förutsättningar för en produktiv och kreativ verksamhet och skolorna löper risken att i ”varv två” tappa ytterligare elever och därmed – allt i konkurrensen goda namn – drivas bort från marknaden.  De få skolor som fortfarande hankar sig kvar, med hjälp av kommunalt ”bistånd”, riskerar att få de ”avlagda” studenter som prestigeskolorna inte har plats för. Vi skapar, genom valfrihet, segregation och klyftor. Mellan de som kan och inte kan välja. Mellan rika och fattiga. (Och möjligen mellan snabba och långsamma.)

Utifrån det gällande valfrihetssystemet på skolområdet finns det egentligen bara ett alternativ för en skola i dagens Sverige. Pedagogik måste placeras sekundärt och marknadsföringen bli primärt. Allt annat är ekonomiskt oförsvarbart. Det är ju så vi vill ha det. Valfrihet är oantastbart!

Frikoppling av sjukskrivning och arbetsförmåga minskar förtroendet för socialförsäkringen!

Den 1 januari 2011 genomfördes en förändring, nästan helt i det tysta, av den svenska sjukförsäkringen. Förändringen bestod i att man förflyttade mandatet att bedöma arbetsförmåga från den sjukskrivande läkaren till enskilda handläggare på Försäkringskassan.

I det här blogginlägget diskuterar jag hur en separation mellan å ena sidan den medicinska expertisens utlåtande och å andra sidan den administrativa personalens beslutsfattande försvårar och möjligen till och med förhindrar ett växande förtroende för den svenska socialförsäkringen.

Arbetsförmågan – ett svårdefinierat begrepp

Enligt den svenska socialförsäkringen ska personer (som täcks av försäkringen) få en ekonomisk ersättning i de fallen att de är för sjuka för att gå till sitt ordinarie arbete. Detta är själva grunden i den svenska socialförsäkringen och går tillbaka till början av 1900-talets Sjukhjelpskassor. Idag är den svenska lagtexten formulerad på ett sådant sätt att man medger den som saknar arbetsförmåga rätten till ekonomisk ersättning under perioden man är frånvarande från arbetet.

Det enskilt största problemet (i sammanhanget) är att man inte definierat vad arbetsförmåga är eller hur det ska tolkas. Den statliga utredaren Anna Hedborg argumenterar i SOU 2008:66 att rätten till ersättning handlar om att bedöma hur mycket intjänandeförmågan är nedsatt. Arbetsförmåga blir genom en sådan definition synonymt med kapaciteten för enskilda individer att försörja sig genom sitt arbete. Detta är något annat än att vara sjuk. I den (moderna) svenska sjukförsäkringen är det nivån av försörjningskapacitet som ska avgöra rätten till ersättning och inte hururvida man anses vara sjuk eller inte. De flesta skulle i det här läget argumentera för att nivån av försörjningskapacitet och ifall man är sjuk eller inte hänger samman. Är man för sjuk för att gå till arbetet så saknar man försörjningskapacitet, eller?

Försäkringskassan ges uppdraget

Före reformen 2011 var det i stort sett läkarnas intyg som avgjorde om man var arbetsför eller inte. Det ansågs då att läkaren, som var den som träffade patienten, var den som hade den medicinska expertisen för att bedöma om personen var sjuk eller inte. Arbetsförmåga var något som implicit följde av detta intyg. Ansågs man vara för sjuk för att gå till arbetet så ansågs man också per definition vara för sjuk för att ha någon arbetsförmåga. Detta har förändrats.

I och med reformens iscensättande är det nu administratörer på Försäkringskassan som ska avgöra vilken arbetsförmåga som enskilda medborgare har[1]. Eller rättare sagt vilken försörjningskapacitet som sjuka medborgare har. Det är alltså inte längre läkarens bedömning av patienten som ger bäring för rätten till ersättning om man är borta från arbetet på grund av sjukdom. I en utredning av Riksrevisionen har man fastlagt att läkaren allt som oftast inte gör en bedömning eller utredning av patientens förmåga att arbeta med andra saker än det som de gör idag. Man menar vidare från Riksrevisionens sida att den behandlande läkaren inte alltid utfärdar sjukskrivningar grundet enbart på medicinsk grund utan att ibland sker det patientens begäran. Så många som upp till 70 % av de behandlande läkarna anser det svårt att avgöra patientens arbetsförmåga. Riksrevisionens rekommendation blev därmed att separera de dubbla roller som läkaren ålagts, nämligen att skilja bedömningen av arbetsförmåga från uppgiften att behandla sjukdom.

Att göra en separation mellan två beslutande instanser är ut ett kontroll- och styrperspektiv helt riktigt. Man skulle till och med kunna drista sig att säga att det är sunt. Att separera beslutsfattandet i två delar möjliggör för en kontrollinstans för statens räkning att effektivisera och rationalisera sjukförsäkringsprocessen. Inom ramen för den här (teoretiska) argumentationen är det fullständigt orimligt att beslutsfattandet ska ligga hos en person eller en instans.

Det är också fullständigt rimligt att ifrågasätta om sjukdom per definition verkligen innebär att allt arbete är uteslutet. Att jag är sjuk betyder inte att jag inte kan arbeta med mina nuvarande uppgifter. Och om jag är det så betyder det inte automatiskt att jag inte kan arbeta med andra arbetsuppgifter på samma arbetsplats. Med (nuvarande) gällande lag ska det göras bedömning av arbetsförmågan enligt följande:

  • De första 90 dagarna av sjukskrivning ska bedömning göras om man kan arbeta med sina ordinarie arbetsuppgifter.
  • Från den 91e dagen ska det utredas om man kan utföra andra arbetsuppgifter hos sin nuvarande arbetsgivare, och
  • Från den 181e dagen ska utredning göras mot hela arbetsmarknaden[2].

Effekterna av separationen

Som redan nämnts är det fullt möjligt att rationellt argumentera för att läkarna inte ska göra bedömning av arbetsförmåga. Det kan till och med starkt ifrågasättas om det är just detta som vi ska ha vår medicinska expertis till: om de ens har kunskapen att göra just detta. I ett sådant läge behöver systemet kompletteras med en instans som åläggs uppdrag. Problemet är dock att i samma stund som vi separerar de dubbla roller som läkaren tidigare har haft så skapar vi en grogrund för misstro gentemot statliga institutioner. Låt mig utveckla lite kort.

Svenska medborgare är enligt lag tvingade att söka läkare i direkt anslutning till att de blir sjuka. Detta för att de inte ska förlora rätten till sina arbeten och för att en expert ska kunna bedöma om man är sjuk och hur denna sjukdom ska kunna behandlas. I situationer där läkaren bedömer att man är sjuk utfärdas allt som oftast ett intyg som bekräftar detta. Jag skulle vilja våga påstå att för de allra flesta medborgare innebär ett sådant intyg 1) en bekräftelse på att man är för sjuk för att arbeta och 2) en garant för att man kommer att ha ett ekonomiskt skydd under tiden man är borta från arbetet. Men genom reformen har samhället skapat en frikoppling mellan dessa två utfall. Att man anses vara sjuk garanterar inte längre rätten till ekonomisk ersättning.

I grunden är det Försäkringskassan och den svenska socialförsäkringen som drabbas av den införda frikopplingen. Läkaren kommer, vågar jag påstå, fortsatt kvarstå som den auktoritet som vi medborgare känner förtroende för i frågor kring våra sjukdomar. När Försäkringskassans administratörer, å andra sidan, har möjligheten att inte lyssna på denna auktoritet utan fattar beslut som i vissa fall går stick i stäv med utlåtandet kring om man är sjuk eller inte så kommer medborgarens förtroende att sjunka.

Svenska politiker måste förstå att frikopplingen försvårar för Försäkringskassan att skapa förtroende för den svenska socialförsäkringen. I detta skede finns egentligen bara en sak att få till stånd (förutsatt att man vill ha ett ökat förtroende för Försäkringskassan och socialförsäkringen). Kommunikationen mellan Försäkringskassans administration och den medicinska expertisen måste öka!


[1] Det ska här poängteras att läkaren fortsatt avgör om man är sjuk eller inte.

[2] För arbetslösa personer gäller prövning mot hela arbetsmarknaden från och med första sjukdagen.

Om oförutsedda effekter vid processtyrning i statsförvaltningen

Det här blogginlägget bör läsas som del två av två. I mitt förra blogginlägg (”Framväxten av en processtyrd organisation”) diskuterar jag vad processtyrning är. I detta blogginlägg diskuterar jag förs varför organisationer tenderar att sträva efter förändring. Vidare presenteras tentativa effekter av införandet av processtyrning i en statsförvaltning som är starkt kulturellt institutionaliserad. Problemet belyses med empiriska iakttagelser inom Försäkringskassan. Detta är material och analyser som inte tidigare presenterats.

Organisationer befinner sig i ständig förändring

Organisationer har en inneboende kraft i att ständigt förändras. Det är som om det enda som anses vara fast och oföränderligt hos organisationers medlemmar är dess outtröttliga övertygelse om att den nuvarande lösningen alltid är lite sämre än vad den kunde vara. Institutionella teoretiker har sedan slutet av 1970-talet argumenterat för att det finns en inneboende strävan i all organisering mot att förändras så att den kommer att efterlikna mer framgångsrika alternativ. Aktörer i organisation A tittar på hur organisation B har valt att organisera och styra sin verksamhet. Genom att jämföra sina egna resultat (såväl monetära som icke-monetära resultat) med de resultat som kan skönjas i organisation B kommer man fram till om man ligger ’bättre’ eller ’sämre’ till. I det senare fallet dras oftast slutsatsen att man bara har att vinna på att förändra sig på samma sätt som organisation har B gjort.  Val av organisering och styrning tenderar därmed att bli homogena över tid (teoretiker kallar det institutionell isomorphism).

Men det handlar om annat än att bara hålla sig kvar på en marknad. Det handlar också om att skapa eller behålla en legitimitet. Just legitimitetstrycket är något som ofta är en drivkraft inom den offentliga sektorn. Man försöker legitimera den egna verksamheten genom att göra val av organisering och styrning som generellt anses vara effektiva. Legitimitet snarare än effektivitet blir därmed målet som organiseringen oförutsett strävar efter. Konsekvenserna av att försöka legitimera organiseringen efter val som andra har gjort, det vill säga att efterlikna andra organisationers framgångssagor, istället för att legitimera genom faktisk effektivisering kan medföra att kärnverksamheten kommer i kläm.

Allt går dock inte att förändra…

Samtidigt som nya styrverktyg kontinuerligt framhålls som mer effektiva, mer rationella och bättre lämpade att föra verksamheten in i den nya framtiden gäller det att komma ihåg att samma sak gällde för de verktyg som redan återfinns inom organisationen. Dessa har också framhållits som effektiva och rationella en gång i tiden. Kombinerat med en generell känsla av trygghet i det bekanta skapar detta situationer där vi inte byter ut ett verktyg mot ett annat utan snarare lägger till ett nytt i en alltmer växande verktygslåda.

Organisationer är produkten av dess egen historia. Det är omöjligt att bortse från var organisationen kommer ifrån och hur man tidigare valt att organisera och styra. Kunskap och erfarenheter bildar tillsammans den grundstomme som organisationen bygger på. Och det är med dessa ögon som införandet av nya styrsystem granskas. Det är möjligt att man skulle kunna införa nya val av organisering och styrning utan att det färgades av organisationens historia men väldigt osannolikt. Mer sannolikt är att nya styrsystem påverkas av redan existerande systemen och därmed omkonstrueras som något nytt.

Försäkringskassans införande av nya (populistiska?) styrsystem

I mitt blogginlägg från 2011-02-18 (”Framväxten av en processtyrd organisation”) diskuterade jag hur man inom företagsekonomisk forskning ser på framväxten av så kallad processtyrning. Grunderna för den här typen av styrning bygger på idén om att man kan identifiera arbetsflöden som kan kvantifieras, förändras och därmed effektiviseras. Syftet är att identifiera de moment som inte anses vara värdeskapande. Moment som man utan att påverka verksamheten eller slutprodukten kan skära bort från det totala arbetsflödet. På detta sätt är tanken att man ska kunna skapa en så slimmad och friktionsfri verksamhet som är möjligt där ”onödiga” moment eliminerats.

Under perioden 2005 – 2010 har Försäkringskassan aktivt arbetat med att konstruera en ny myndighet som enklare, snabbare och mer korrekt ska kunna hantera administrationen av den svenska socialförsäkringen. Drivande faktorer bakom beslutet att omstrukturera verksamheten var växande högar av obehandlade ärenden, stor geografisk variation i beslut när de väl fattades och en allt mer växande misstro till Försäkringskassan som institution.

Förändringen och omstruktureringen av Försäkringskassan kan förenklat beskrivas i två steg. I ett första steg konstruerade man en enad statlig myndighet för administreringen av den svenska socialförsäkringen. Sammanslagningen mellan de 21 länsorganisationerna och Riksförsäkringsverket (RFV) avsåg att strama upp hur arbetet inom organisationen skulle gå till. Expertisen som fanns inom gamla RFV skulle sakta modelleras in i den nya strukturen. På ett nationellt plan skapades två divisioner; Produktdivisionen och Försäkringsdivisionen. Produktionsdivisionen skulle svara för att behandla inkommande ärenden medan försäkringsdivisionen ansvarade för att reda ut hur beslut skulle fattas i olika frågor. På det hela taget involverade man RFV in i den nya organisationen med utan att integrera den i dagliga verksamheten.

Den andra omvälvande förändringen som genomfördes var frångåendet av den geografiska förankring som de tidigare länsorganisationerna haft. Valet av organisering kom att falla på skapandet av tre kundkanaler varigenom man på olika sätt skulle möta de svenska medborgarna. Komplexa ärenden med mycket behov av kontakt med individen skulle förläggas inom Lokala Försäkringscenter, ärenden av mer enklare bedömningskaraktär där behovet av personlig kontakt med individen ansågs mindre förlades till fem kontor i landet och samlades under namnet Nationella Försäkringscenter. Slutligen skapades en mötesplats mellan Försäkringskassan och medborgaren genom telefon- och internetplattformar namngivit som Kundcenter. Styrningen av dessa kundkanaler utgjordes till största del av klassiskt hierarkiskt beslutsfattande där budget var ett mycket viktigt styrverktyg.

För att komma till rätta med den grundläggande problematiken kring att beslutsfattande skiljde sig åt beroende på var i landet handläggaren arbetade inrättade man en formell avdelning (Försäkringsprocessr) inom Försäkringskassan som skulle ansvara för att ta fram nya metoder för hur handläggande och beslutsfattande skulle ske. För att utföra detta uppdrag initierades arbetet att kartlägga och analysera hur olika ärendeslag behandlades inom organisationen.  Grupper om 7-8 personer sattes samman med bland annat specialister från verksamheterna som dagligdags arbetade med frågorna, handläggare med lång erfarenhet från verksamheten och experter på metodstöd från huvudkontoret. Dessa gruppers uppgift blev att (1) reda ut hur man arbetade nu, (2) analysera vilka moment som var nödvändiga ur ett legalt perspektiv, (3) konstruera ett arbetsflöde som var rättssäkert och med en hög grad av effektivitet samt (4) se till att överlämna detta till kundkanalerna för införande.

Poängen med detta sätt att styra var att man skulle skapa möjligheter för samverkan mellan olika ärendeslag och mellan de olika kundkanalerna för att på det viset skapa en situation där verksamheten kunde bli effektivare. Men eftersom man valt att organisera och styra de tre kundkanalerna genom en klassisk hierarki med en relativt hög grad av frikoppling till Försäkringsprocesser skapade man en organisatorisk tröskel för införandet av nya arbetssätt. Arbetsgången blev istället att nyidentifierade arbetsflöden kom att bearbetas först i den utvalda gruppen för att därefter föredras för beslutande chef. Slutgiltigt beslut om införande av det nyidentifierade arbetsflödet föregicks av ett remissförfarande där olika instanser inom Försäkringskassan ombads inkomma med kommentarer om förändringarna. Beslut av införandet av de nyidentifierade arbetsflöden fattades på hög nivå i den organisatoriska hierarkin varefter verksamhetschefer ute i kundkanalerna fick uppgiften att styra om verksamheten så att handläggare och annan personal följde de nya direktiven.

Effekter av införandet av processtyrning inom den offentliga sektorn

Problemet med processbaserad styrning i den offentliga sektorn är oftast att man inte vågar ta steget fullt ut. Eller rättare sagt så är tidigare val av organisering, styrning och kulturell institutionalisering så stark att nya styrverktyg ofrånkomligen kommer att påverkas. Vad vi ser inom exempelvis Försäkringskassan är framväxten av en ny typ av styrning som inte noterats tidigare. En styrning där den traditionella byråkratin med decentralisering av lokala verksamhetsbeslut kombineras med en rationalistisk syn på detaljstyrning uppifrån och ner. Denna mycket intressant typ av styrning kommer mer och mer kunna skönjas inom den svenska statsförvaltningen eftersom legitimitet och inte effektivitet driver förändringsarbetet i den svenska statsförvaltningen.

New Public Management – Vad är det och varför kritiseras det av akademiker?

Observera att denna blogg har flyttat till http://www.3videnz.se Du kan fortfarande läsa inläggen här.

Sedan början av 1990-talet har begreppet New Public Management (NPM) kommit att bli synonymt med nya sätt att styra och kontrollera verksamheter inom den offentliga sektorn. Såväl på kommunal- som landstings och statlig nivå har begreppet och dess idéer fått genomslagskraft. Det är svårt att studera den offentliga sektorn idag utan att ta hänsyn till den påverkan som NPM haft och hur det fortsätter att påverka 30 år efter att uttrycket först myntades. Men vad är egentligen NPM och var kommer det ifrån? I det här blogginlägget kommer jag att presentera en kortare genomgång av några av de karakteristika som kännetecknar NPM. Jag kommer också att presentera ett par högröstade kritiker som menar att NPM håller på att urholka och förstöra den offentliga sektorn. Bakomliggande antagande för New Public Management Kortfattat kan man säga att NPM förespråkar en tydligare styrning där offentliga resurser ska utnyttjas på ett effektivt och rationellt sätt. Och det var just i effektivitetens namn som vi för första gången kunde se hur NPM sakta med säkert etablerade sig som styrfilosofi inom den offentliga sektorn. Framförallt var det i England under 1980 talet (då Thatcher var den brittiska premiärministern) som implementeringen av idéer ur NPM började ta form på allvar. NPM kan sägas komma ur en kombination av åtminstone två samhälleliga trender. För det första kan vi spåra tekniker för att styra verksamheter som, under 1980-talet, primärt kunde återfinnas inom den privata sektorn (där vinst ansågs vara den primära drivkraften, något som alltså direkt särskiljer den från den offentliga sektorn). Tillsammans med dessa tekniker kan vi också spåra en rad grundantagande inom NPM som närmast kommer från teorier grundade på Nyinstitutionell Ekonomi. Nyinstituionell Ekonomi grundar sig på (liberala) ekonomiska tankar om människans vilja att eftersträva rationella val i alla lägen. Förespråkare för rationella valteorier menar att individer ständigt strävar efter att balansera kostnader med potentiella vinster i syfte att välja det alternativ som ger mest vinst till lägst kostnad. Eller mer korrekt, så handlar det om att individer handlar som om maximal nytta kan uppnås till minsta möjliga kostnad eller insats. Grundläggande för den här typen av teorier är också att kostnader främst belyses i de fall att de externa från den egna individen. Alltså räknas sällan parametrar som känslor med i de rationella valteorierna. En annan vanliga Nyinstitutionell Ekonomisk teori är den populära agent- principalteorin. Grundantagandet inom den här fåran är att agenten och principalen (oftast ägaren) står i ett förhållande till varandra där principalen vill få agenten att utföra något. Mellan principalen och agenten finns det en informationsasymmetri som på något sätt måste byggas bort. Inom agent- principalteorin förespråkas därför konstruerandet av incitamentsstrukturer eller kontrakt som får agenten att agera på ett sätt som står i linje med vad principalen (ägaren) vill. Teorier som grundar sig på Nyinstitutionell Ekonomi kritiseras ofta eftersom den förutsätter att den enskilda individen ständigt värnar om sig själv och bygger på en människosyn som premierar egoism. Sju karakteristika för New Public Management Den framstående brittiska forskaren professor Christopher Hood skrev i två slagkraftiga artiklar (A Public Management For All Seasons, 1991 samt The ”New Public Management” in the 1980’s – Variations on a Theme, 1995) om hur en ny trend inom styrning av de offentliga förvaltningarna hade blivit mer och mer synbar.  Hood menade att man kunde se sju karakteristika inom denna nya filosofi som markant skiljde sig från tidigare styrningsfilosofier inom offentlig verksamt. För det första innefattar NPM en handfast implementering av ’management’ inom den offentliga sektorn. Detta innebar en tydligare, synligare och mer godtycklig styrning genom mandat givna till vissa personer inom den organisatoriska hierarkin. För det andra innebar NPM införandet av explicita standarder med uppföljningar av prestationer. Uppföljningar av prestationer skedde allt som oftast genom att kvantifiera mål som man kunde hålla prestationerna mot för att se om det gick bra eller dåligt. För det tredje innebar NPM ett större fokus på kontroll av output[1]. Tanken med att skifta till en kontroll av output var att man ville fokusera på resultatet snarare än själva processen inom organisationen. För det fjärde följde det med NPM att stora monolitiska organisationer bröts ner i mindre, decentraliserade, delar. För det femte innebar NPM att man införde konkurrens i den offentliga sektorn. Hood menar här att argumentet för detta var att genom konkurrens få till stånd en situation där enskilda offentliga organisationer skulle hamna i ett läge där de kunde pressa sina kostnader för att fortfarande kunna erbjuda sin service. För det sjätte innebar införandet av NPM ett högre fokus på styrtekniker från näringslivet exempelvis genom mer flexibla anställningsförfarande, införande av prestationsbelöningar och mer användande av PF-tekniker. För det sjunde (och sista) följde det med NPM ett större fokus på att minska direkta kostnader i verksamheten. Något av kritiken mot NPM NPM kom därmed att kontrasteras mot den tidigare förhärskande idén om (benämnd som Old Public Administration) styrning av offentlig administration, där chefer framförallt konstruerades som förvaltare och statstjänstemän. Personer som emotionellt och ideologiskt förankrade beslut inom den offentliga förvaltningen.  Den brittiske professorn Irvine Lapsley menar att just den här krocken, den mellan tidigare och nyare idéer om hur man ska styra offentlig verksamhet, skapar spänningar inom organisationer som försvårar det dagliga arbetet. Framförallt är det spänningarna mellan att vara förvaltare (som den tidigare ’ideologin’ förespråkade) och manager (som NPM förespråkar) som skapar motsättningar. Den brittiske professorn Stephen Osbourne har ytterligare kritiserat de premisser som NPM bygger på. Han menar att NPM är en styrfilosofi som i mångt och mycket grundar sig på idén om en produktion av varor. Problemet, enligt Osbourne, är att den offentliga sektorn väldigt, väldigt sällan hänger sig åt regelrätt varuproduktion. Istället är det den offentliga sektorns uppgift att leverera service åt samhället och dess medborgare. I en sådan situation kan man inte styra med tekniker som bygger på produktion. Professor Christopher Pollitt har vidare menat att de effektivitetstecken som vi sett inom nationer som anammat NPM inom den offentliga sektorn, inte nödvändigtvis går att hänföra till just NPM. Han menar att man möjligen i viss mån kan se att ökat fokus på prestationsmätningar och effektivitetstänkande har orsakat bättre offentliga finanser och effektivare administration, men att man bör vara försiktig med att dra den förenklade slutsatsen att den enbart har med NPM att göra. Andra kritiker till NPM menar att människor blir förvandlade till ansiktslösa prestationsrobotar. Något som i längden riskerar hela det moderna välfärdssamhällets konstruktion. New Public Management – här för att stanna?Sammanfattningsvis står det klart att implementeringen av NPM i den offentliga sektorn har fått som effekt att synen på hur man ska styra det offentliga har genomgått vad som närmast kan betraktas som ett paradigmskifte. NPM omfattar nya grundantaganden om hur individer fungerar enskilt och i grupp, men inkluderar även tekniker i styrning och kontroll som inte alltid går hand i hand med den offentliga sektorns uppgifter. Oavsett vad man personligen tycker och tänker om NPM tror jag man gör klokt i att inse att den kommit för att stanna. Som med allt annat så kan man omöjligen gå tillbaka till ett samhälle som fanns före det att något förändrats. Möjligen kan man minska graden av ’management-tänk’ i den offentliga sektorn, men det kommer fortfarande att göras mot bakgrund av vår kunskap och upplevelse av NPM. Och det finns faktiskt de forskare som menar att detta har redan inträffat. Som menar att NPM som styrfilosofi inte längre dominerar den offentliga administrationen. Hur det än är med det, tror jag att vi inom Sverige fortfarande kan se tydliga tecken på NPM, något som jag kommer ha all anledning att återkomma till i senare blogginlägg.


[1] Kontroll av output kan ställas mot kontroll av beteende, en klassisk indelning inom den företagsekonomiska forskningen. I teorin menas det att när man som chef har god kunskap och insikt om hur saker och ting ska utföras inom organisationen, kommer styrning genom att kontrollera det faktiska arbetet vara mer fördelaktigt. I de fall som man saknar (eller har svårigheter att få information om) själva omvandlingsprocessen inom organisationen, så lämpar det sig mer väl att mäta antalet produkter (exempelvis) som kommer ut istället; benämnt som kontroll av output).

 

Finansiell belastning eller internationell tillgång – ett kort inlägg om kostnaden för ”gratis” utbildning

Sveriges Riksdag fattade den 1 juni 2010 beslutet att s.k. tredjelandsstudenter från och med höstterminen 2011 ska betala en terminsavgift (se exempelvis ”Proposition 2009/10:65”, ”Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter” och ”Avgifter för utländska studenter införs höstterminen 2011”). Beslutet och införandet har nog inte undgått någon och debatten i frågan har tidvis varit intensiv. Det senaste inlägget i debatten gjordes av före detta utrikesministern Jan Eliasson då han i DN Debatt söndagen den 2 januari 2011 manade till en omvärdering av hur vi ser på utländska studenter (något som bl.a. bloggen Studenten & Universum uppmärksammade). Eliasson menade i debattartikeln att vi i Sverige måste sluta se på utländska studenter som en finansiell belastning för att istället se dem som en tillgång.

Men om vi ska diskutera detta på ett sakligt och väl underbyggt sätt måste vi få en uppfattning av hur mycket finansiella resurser som utländska studenter tar. Detta är ett underlag som jag flera gånger saknat i den svenska debatten: hur mycket pengar är det egentligen det handlar om?

När en student kommer utifrån och vill studera i Sverige benämns denne som en inresande student (motsvarande för en svensk student som läser utomlands klassificeras som utresande student). Inresande studenter klassificeras också som antingen (i) utbytesstudenter eller (ii) free-movers. Jag kommer att återkomma till detta lite längre ner. En annan distinktion som görs är huruvida den inresande studenten är nybörjare[i] eller inte. Eftersom vi i den här analysen är intresserade av att veta hur mycket resurser tredjelandsstudenter (som ej är undantagna avgiftsbeläggningen) ”kostar” fokuserar vi på den stadigvarande nivån av inresande studenter. Detta är rimligt eftersom inresande studenter förväntas betala terminsavgift även för de terminer då de inte klassificeras som ”nybörjare”. För enkelhetens skull avgränsas den här korta analysen till att enbart gälla läsåret 2008/09.

Enligt Högskoleverket (REF) fanns det under läsåret 2008/09 36 820 inresande studenter i Sverige. Av dessa var 13 090 personer utbytesstudenter och 23 730 personer så kallade free-movers. Anledningen till att distinktionen görs mellan dessa två grupper är att utbytesstudenter är produkten av bilaterala avtal mellan universitet. Som en del i dessa avtal har det bestämts att studenten enbart ska betala eventuell terminsavgift till sitt värduniversitet. Om värduniversitetet inte tar ut någon avgift kan alltså studenten läsa utan extra kostnad på gästuniversitetet. Dessa avtal gynnar särskilt svenska studenter som läser utomlands. Den andra kategorin, free-movers, är studenter som inte ingår i de officiella avtalen utan som på egen hand har tagit kontakt med gästuniversitetet.

Eftersom bilaterala avtal garanterar studenter som ingår i utbytesprogram frihet från att betala avgifter till lärosäten, exkluderas dessa från analysen. Vidare behöver ytterligare ”handpåläggning” göras av de kvarvarande inresande studenterna. Anledning till detta är att vi vill minska antalet inresande free-movers till att enbart omfatta studenter från tredjeland, det vill säga studenter som inte kommer från de nordiska länderna, EU27 eller Schweiz. I tabell 2 framgår det tydligare hur fördelningen efter justering ser ut. Av de 36 820 (för terminsåret 2008/09) inresta studenterna är det 19 041 som omfattas om kravet på att betala terminsavgift.

Nästa steg blir att sätta resursmässiga prislappar på de inresande studenterna. Detta steg blir en aning tentativt på grund av hur det svenska resursfördelningssystemet är uppbyggt. Kortfattat kan man säga att resurstilldelning inom den svenska högre utbildningen grundar sig på två komponenter: ersättning för (i) helårsstudenter och (ii) helårsprestationer. I den här genomgången använder jag de beräkningar som jag gjort tillsammans med min kollega Alexander Paulsson (Karlsson & Paulsson, 2010)[i], [ii]. Vi har tillsammans kommit fram till studenter inom samhällsvetenskapliga utbildningar tilldelas 34 591 kr per helår, medan studenter inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning tilldelas 78 681 kr per helår.

Högskoleverket har i sitt statistiska meddelande rapporterat free-movers fördelat på utbildningsområde. I tabell tre redovisar jag dessa sammanställda som två undergrupper: (i) samhällsvetenskap och humaniora samt (ii) tekniska utbildningar. Att göra en sådan generalisering kan visserligen skapa en skevhet, eller snarare grovhet, i modellen, men möjliggör för en beräkning. Vi antar vidare att det finns en direkt överförbarhet på den relativa andelen av free-movers och att denna är jämnt fördelad över de två utbildningskategorierna. Med detta menar jag att andelen om 80,24 %, andelen free-movers som beräknas bli avgiftsbelagda, antas vara jämnt fördelad på de två utbildningsområden. Vidare applicerar vi de resurstilldelningsnycklar som presenterats i Karlsson och Paulsson (2010).

Genom den här beräkningsmodellen kan vi se att ”kostnaden” för free-movers, enligt 2008 års prisnivå, ligger på drygt 1,06 miljard SEK. En inte helt oansenlig summa ska erkännas, men måste ställas i relation till vad svenska universitet och högskolor har i budget. För 2010 var budgeten för svenska högre utbildningar omkring 54 miljarder SEK, vilket skulle medföra att ”kostnaden” för free-movers, eller tredjelandsstudenter som propositionen definierar det som, ligger på ungefär 2 % av den årliga kostnaden för högre utbildning i Sverige.


[i] Alexander Paulsson är verksam som doktorand på företagsekonomiska institutionen, Ekonomihögskolan vid Lunds universitet.

[ii] I rapporten ”Den värdefulla civilekonomen” gör jag och Alexander Paulsson en genomgång av hur resursfördelningssystemet fungerar i Sverige, Danmark, Norge och Finland. För mer detaljerad genomgång av systemet kan du ladda ner rapporten genom att klicka här (nerladdning sker via Civilekonomernas hemsida).

[iii] Med nybörjare menas en student som läser för första gången vid ett svenskt universitet eller högskola. Den här distinktionen gäller för såväl inresande som svenska studenter. I analyser där man studerar inflödet av relativ andel av utländska studenter fokuserar man på den här kategorin.