Etikettarkiv: Styrning

Om prestationsmätning och effekter

I det här inlägget ska jag kort diskutera vad prestationsmätning är och vilka effekter som uppstår. Som med alla typer av styrsystem krävs det att vi förstår de underliggande mekanismerna och strukturerna för att i sin tur kunna avgöra om det är av positivt eller negativt värde. Detta är ett försök till att sprida mer kunskap kring hur systemen påverkar människor och de verksamheter som de befinner sig i.

Vad är prestationsmätning?

Prestationsmätning handlar om att mäta och värdera ett visst utfall. Det kan handla om att mäta hur lång tid något tar, hur många saker som hinns med eller hur många klagomål som inkommer. Detta är naturligtvis bara ett par exempel, listan kan göras lång.

Att mäta något görs för att skaffa sig information om ett visst fenomen. Detta är sant oavsett om det handlar om att ställa sig på vågen det första man gör på morgonen, eller då man studerar antalet godkända studenter efter ett examenstillfälle. Vi skaffar oss information. Informationen kan sedan användas för att fatta en rad beslut som annars kanske inte hade haft någon substans. Ett för högt eller lågt värde på vågen kan indikera ett behov av förändrad kost- eller motionsvanor. Vilket leder oss in på ytterligare en aspekt av mätandet; värderingen av olika aktiviteters frekvens.

Prestationsmätning som system betraktat kräver att vi definierar vilka aktiviteter som anses vara åtråvärda, vilka som inte är det samt att vi hittar sätt att kvantifiera och mäta dessa aktiviteter. Som ett ytterligare led i detta krävs att vi bestämmer oss för en viss standard eller ett mål som kan användas som mall för att värdera vårt uppmätta utfall. Om målet är att väga 78 kg och vågen visar på 80, så har informationen värderats gentemot detta mål. Vi måste ändra kost eller motionsvana för att minska vikten med två kg. Alternativt förändra vårt mål (vilket också skulle kunna vara en gångbar väg).

De standards eller mål som sätts upp skapar alltså en möjlighet för oss att värdera våra prestationer. Mätningen i sig skapar ökat informationsflöde och i den efterföljande utvärderingen kan vi fatta beslut om hur vi ska nå den standard eller det mål som satts upp. Utifrån detta perspektiv är prestationsmätningen inte särskilt problematisk (det är svårt att se en argumentation som skulle bygga på att vi borde veta mindre). Problemet uppstår snarare i de övriga effekter som kan uppstå i relation till mätandet.

En vanlig konsekvens som ofta nämns i de här sammanhangen är att ”vi får det vi mäter”. Med detta menas att i och med att en standard eller mål konstrueras och vi fokuserar vårt mätande – och utvärderande av det mätta – på just dessa indikatorer, så kommer människor rikta om sitt beteende till just dessa aktiviteter. I sig kanske detta inte är problematiskt, det kanske till och med är önskvärt. Om fokus ska ligga på viktminskning är det rimligt att mäta vikt. Om fokus däremot borde ligga på välbefinnande, så blir mätning av vikt som den dominerande indikatorn högst problematisk.

Det är här prestationsmätningen ofta skapar problem, inte minst inom den offentliga sektorn. Eftersom prestationsmätningen som system kräver såväl standards som möjlighet att i kvantitativa termer mäta ett utfall, tenderar det också premiera sådana aktiviteter som är just mätbara. Men det innebär att ytterst viktiga faktorer kan komma att missas i systemet bara på grund av att vi inte med enkelhet kan mäta dem. Saker so välmående, lycka och kärlek är synnerligen svårt att omsätta i någon numerär ordning. Exempel tagna utifrån den offentliga sektorn skulle kunna vara kvalitet, rättvisa och demokrati. Bara för att nämna några exempel.

Utöver att det är svårt att omsätta vissa viktiga utfall till kvantitativa mål, så fås också en annan effekt. Människor har en tendens att endast leta efter nycklarna i ljuskäglans ljus. Analogin är välanvänd och innebär att vi har svårt att se i det mörker som finns utanför det ljus som vår ficklampa ger, vilket innebär – fullt logiskt ska också tilläggas – att vi enbart letar i ljuset. När vi inte hittar nycklarna där kommer vi att försöka rikta om ljuskäglan för att leta på andra ställen. Efter ett tag har vi glömt på vilka ställen vi letat och kanske börjar om igen. Så fortsätter det.

Omsatt till prestationsmätning i olika verksamheter innebär detta att vi fokuserar så mycket på det som mäts och utvärderas att vi kanske glömmer av att det finna andra viktiga delar av verksamheten. Delar som av logiska och rimliga skäl får stå tillbaka eftersom vi inte kan leta där just nu. Vi kanske gör det sen. Men inte nu. Effekten av ett sådant system blir att vi får ett dysfunktionellt beteende inom verksamheten.

Ett stort problem som varit (och är) inom just den offentliga sektorn är att de definierade standards och mål som använts skapat en ganska snäv bild av vad verksamheterna ska uppnå. Fokus har i hög utsträckning legat på att mäta och värdera hastighet och mängd, men inte riktigt lyckats med aspekter som kvalitet, rättvisa och demokrati. Anledningen har varit att detta visat sig vara just väldigt svårt att omsätta till kvantitativa faktorer.

Vad göra?

Att känna till effekterna av hur prestationsmätningen påverkar en verksamhet innebär att det ställs väldigt stora krav på att förstå vad det är som ska uppnås. De standards och de mål som definieras behöver vara ordentligt genomtänkta så att det dysfunktionella inte får för stort genomslag (det kommer alltid finnas en viss grad av dysfunktion i en verksamhet oavsett förekomsten av prestationsmätning eller inte).

Det handlar om att förstå att prestationsmätning som system inte är en enkel lösning. Att mäta prestationer kan vara ett sätt att skaffa sig information om en verksamhet, men om vi inte är vaksamma och reflekterar över vilka konsekvenser som kan uppstå så hamnar vi lätt i att missa viktiga delar av verksamhetens egentliga mål (vi mäter antal handlagda ärenden istället för att fokusera på att stödja utsatta människor i en besvärlig situation). Det handlar om att förstå att ”vi får det vi mäter” men också att vi inte får det som inte mäts. Om vi låter prestationsmätningen vara för dominant i vår verksamhetsstyrning finns det stor risk att detta också resulterar i just sådant dysfunktionellt beteende som vi sett inom den offentliga sektorn under de senaste 20 åren.

Väldigt tyst, väldigt länge!

Det har varit väldigt tyst, väldigt länge. Det senaste inlägget gjordes 7 mars 2013, det vill säga för mer än ett år sedan. Anledningen är att jag under det senaste året helt fokuserat på att skriva klart min doktorsavhandling. Och nu är den nu klar! Här presenteras framsidan.

Bild

För den som är intresserad av själva avhandlingen så finns den publicerad på Lund University Publications. Den finns tillgänglig där som ”open access” vilket innebär att det är fritt att ladda ner, läsa och använda. Om du är nyfiken så kan du hitta den här. All nedladdning är fri, men jag önskar att du i största möjliga mån sprider länken och inte dokumentet. På detta sätt bevaras nedladdningsstatistiken vilket ger mig en indikation på spridning.

Företagsekonomiska institutionen har samtidigt som avhandlingen spikats (det vill säga att den gjordes offentlig för allmänheten) publicerat ett porträtt av mig och min avhandling. Där kan du läsa en något kondenserad reflektion av mig och framförallt avhandlingen.

Men vad har jag då spenderat de senaste fem åren med att göra? Ja, jag kommer att ha anledning att återkomma till detta i senare inlägg när jag fått möjlighet att sätta mig ner och skriva ett mer ordentligt inlägg. I all korthet kan jag säga att jag i avhandlingen diskuterar och undersöker hur reformer som vi kallar New Public Management har påverkat offentlig förvaltning och de tjänstemän som agerar inom den. Jag behandlar hur ständigt ökande krav kring effektivisering kommit att skapa ett dilemma gentemot rättssäkerhet och hur detta dilemma sedan hanteras och görs begripligt av mellanchefer inom Försäkringskassan.

Avhandlingen försvaras vid offentlig disputation för doktorsexamen tisdagen den 3 juni klockan 10 på Ekonomihögskolan vid Lunds universitet (anslag kan ses här).

 

Att sätta tillit till kontroller (istället för människan)

Tillit är bra, men kontroll är bättre! Hört det förut? I min mening sätter de här sju orden fingret på hur vårt samtida samhälle fungerar. Vi har en magkänsla av att förtroende är bra, men för att verkligen förvissa om att saker och ting görs som de ska så måste det till olika former av kontroll. Som forskare med särskilt intresse för hur offentliga förvaltning styrs och kontrolleras är det här ett område som är mycket intressant. I det här inlägget diskuterar jag hur tillit och kontroll i många lägen är ömsesidigt uteslutande som styrningsmekanismer.

Vad är tillit?

Tillit handlar i grund och botten om att känna förtroende för någon eller någonting. Det kan vara allt ifrån att vi har en förvissning om hur kollegor kommer agera i olika situationer, att det finns en lojalitet till dig som person eller att dina medarbetare kommer leverera det som ni har kommit överens om. Tillit behöver dock inte vara direkt knuten till en annan människa utan kan lika gärna knytas till fenomen eller materiella ting. Det handlar då om att vi känner tillförsikt till ett visst utfall i ett givet scenario. Vi kan lita på att vissa saker kommer att bestå, att andra kommer att förändras. Tillit handlar därmed om en övertygelse om någons trovärdighet eller avsikt. Detta skapar en känsla av ro och vi kan rikta vår energi på andra områden i våra liv.

Tillit är i grunden en känsla som skapas i relationer mellan flera parter. Detta innebär att för att en tillit ska kunna grundläggas krävs det ett givande och tagande av alla inblandade parter. Det är alltså ömsesidigt konstruerat och blir genom detta väldigt sårbart. Misstro eller misstänksamhet från en part förstör effektivt tilliten. Detta betyder inte nödvändigtvis att allas tillit förstörs genom en parts misstänksamhet.  Men med misstro och misstänksamhet följer ofta agerande som signalerar tillitens upphörande för inbjudna parter.

Tillit ger oss en grundläggande känsla av ro. Frånvaron av tillit medför därmed också en oro och ger upphov till känslor av att ta makten över tillvaron. Om tilliten i relation till andra personer eller fenomen skadas eller upphör kommer vi söka andra medel för att se till att överenskommelser hålls. Det är här som kontroll kommer in i bilden.

Vad är kontroll?

Kontroll handlar i grunden om att granska, mäta och styra människor eller händelser så att ett önskat utfall kan uppstå. Kontroll är idag så vanligt att vi inte ens reflekterar över hur kontrollerade och styrda vi är. På många sätt handlar kontroll om att skapa ett begränsat fält där ett visst antal beteenden anses vara önskvärda. På detta vis kontrolleras vi dagligen genom att behöva visa biljett på kollektivtrafiken, vi kontrolleras för hur fort vi kör på vägarna, hur vi beter oss i trafiken och vi kontrolleras genom specificerade uppgifter och mål på vår arbetsplats. Om vi inte har ett arbete kontrolleras det att vi söker arbete eller att vi är sjuka. Studenter kontrolleras av CSN i att de har tagit sina poäng och av högskolan att vissa kunskapsnivåer uppnåtts.

Michel Foucault diskuterar kontroll i sin bok Surveiller et punir (engelsk översättning: Discipline and Punishment, Penguin Books). Han gör en liknelse till den militära utbildningens struktur. Igenom den kontrolleras individer så att de får rätt hållning, rätt fysik och rätt inställning för de uppdrag som ska utföras. Foucault menar att vi genom kontroll skapar fogliga kroppar. Detta innebär att vi genom kontrollmekanismer kan skapa förutsättningar för att förändra människor så att de gör som vi vill eller önskar.

Men kontroll handlar om mer än foglighet. Det handlar också om information. Där i tillitskonceptet litar på att saker och ting görs som överenskommit, kan vi genom kontroll få information om att detta faktiskt sker.  Vi behöver inte längre förlita oss på andra aktörers vilja att upprätthålla tillitsrelationen utan kan genom kontroller få kunskap om att de gör det. Men som jag nämnde ovan så är det just den här typen av agerande som fungerar skadligt på den grundläggande tilliten.

Tillit till kontroll istället för till aktörer?

1999 publicerades Michael Powers numera välciterade bok The Audit Society. I den reflekterar han över det faktum att samhället allt mer kommit att kännetecknats av kontroller. Och den är lika aktuell idag som för 14 år sedan. Vi kontrollerar varandra som aldrig förr. Jag har i ett annat inlägg (New Public Management – Vad är det och varför kritiseras det av akademiker?) beskrivit framväxten av New Public Management (NPM) som fenomen. Jag beskriver där hur NPM vilar på grundvalar kring en rationell aktör som nyttomaximerar. En teori som ofta används i de här fallen är den så kallade Agent-Principal teorin. I korthet går den ut på att principalen saknar kunskap om vad som driver agenten och för att överbrygga detta inrättar kontroller för att begränsa handlingsutrymmet för agenten. Det här tänkandet har kommit att få så stort genomslag i västvärlden att vi utan att reflektera idag tar det för sanning.

Detta innebär att vi har fått en situation där alla kontrollerar varandra. Men som skrivit ovan medför den ökade kontrollen att vi sänder ut signaler om att vår tillit till andra aktörer minskat. Om vi följer tankekedjan i Agent-Principal teorin, så är detta tydligt. För om vi inte skulle tro att agenten skulle drivas av egenintresse, utan kanske av tillit till principalen, varför skulle vi behöva kontrollera?

Jag menar att detta har inneburit att den tillit som vi möjligen tidigare hade till våra kollegor har kommit att förändras så att vi numera primärt har tillit till de kontrollmekanismer som vi instiftat. Det stora problem som vi möjligen står inför nu är i det fall att vi vill svänga tillbaka till att ge tilliten till andra aktörer företräde framför vår tillit till kontrollera. Eftersom tilliten är ömsesidigt skapad är det inte enkelt gjort då vi en gång har skadat den. Samtidigt ska vi inte glömma att vi inte är ensamma om att kontrollera andra. Vi kontrolleras också ständigt i att vi kontrollerar andra. Så tricket, enligt mig, blir att arbeta fram kontrollmekanismer som kan stödja tillitsrelation till dig.

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 3: Förändrade styrförutsättningar?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I det första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I det andra inlägget (Kund utan marknad?) problematiserade jag relationen mellan kund och marknad. Genom att identifiera det offentligas uppdrag som antingen (1) offentlig tjänsteproduktion och (2) myndighetsutövning så får vi möjlighet att tydligare förstå hur kundrelationen kan uppstå och fortlöpa. I detta avslutande inlägg kommer jag att diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att diskutera hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Organisering och styrning har som central funktion att få ett antal individer att sträva åt samma håll. För att lyckas med detta framgångsrikt krävs det inte bara att man fokuserar på interna aspekter, utan även att man länkar dessa till den omgivning som organisationen befinner sig i. Strategier för att lyckas med styrning kräver en reflektion kring vilka det är som man har att göra med. Även utanför organisationen. Som jag kommer att diskutera längre ner så är det just detta som gör att konstruktionen av organisering och styrning i grunden ändras i och med införande av kundbegreppet i den offentliga förvaltningen.

I mina tidigare två inlägg (se ovan) har jag lagt fram min syn kring kundbegreppet. Jag har där presenterat argument för varför kundbegreppet kräver en marknad i en eller annan form, samt att det krävs en reciprocitet i givandet och tagandet av begreppet. Kortfattat är det min uppfattning att det krävs att såväl medborgaren som myndigheten erkänner kundbegreppet som fungerande för att det ska fungera. Jag har också vidare argumenterat för att det i egentlig mening endast är den offentliga tjänsteproduktionen som kan vara objekt för en utsättning av kundbegreppet. Den offentliga tjänsteproduktionen är av sådan karaktär att vi med relativ enkelhet kan se andra aktörer än de traditionellt offentliga utföra funktionen på ett tillfredställande sätt. Några exempel på offentlig tjänsteproduktion är sjukvård, äldrevård, hemtjänst etc.  Den definition av kundbegreppet som jag har argumenterat för här skapar en hel del restriktioner. Restriktioner som till stora delar gör det tämligen svårt att definiera relationen mellan medborgare och myndigheter som en kundrelation. Icke desto mindre refererar myndigheter ofta till medborgare som just kunder.

Orden konstruerar vår verklighet

Från ett socialkonstruerat perspektiv bär enskilda ord alltid en mening. Ord används för att beskriva vår samtid och den värld som vi uppfattar som sann. Genom att sätta ord på fenomen förverkligar vi vår värld gentemot andra. Och andra kan förhålla sig till oss genom att använda samma ord eller helt ta avstånd från oss. På samma sätt som vi sätter ord för vår verklighet och därmed producerar en bild av den, är det så att orden förstärker vår uppfattning om världen. När vi säger att ord reproduceras den verklighet som vi själva en gång har producerat. Detta innebär att ord målar bilden av en verklighet och att vi som individer förstår denna verklighet genom att använda orden. Om vi kort återvänder till kundbegreppet, så har jag nu lagt ut pusselbitar för att låta oss förstå att ordet ”kund” antyder en relation på en marknad där konkurrens är en viktig aspekt. Om vi helt bortser från den knepiga situationen att medborgaren inte kan konstrueras som en kund utan att det finns en reciprocitet i begreppsanvändningen, så skapar själva begreppet konsekvenser för världsuppfattningen. Det vill säga, genom att tjänstemän och styrande politiker, medvetet eller omedvetet, använder kundbegreppet som en naturlig del i identifiering av medborgaren, så reproduceras bilden av en verklighet där en marknad faktiskt existerar.

Verkligheten dikterar organisering och styrning

Medför detta några konsekvenser? Ja, i mitt tycke förändras i grunden förutsättningarna för hur styrning och organisering konstrueras. En verklighet som målas upp med hjälp av ett kundbegrepp antyder att en verksamhet på ett proaktivt sätt måste förutse de behov och krav som kan tänkas uppstå. Kundbegreppet kräver en verklighet som omfattar marknader och konkurrens, varför organisering och styrning måste konstrueras så att man inte förlorar ”kunder” till andra aktörer på denna (fiktiva) marknad. Marknadslogiken dikterar att kunder är lättflyktiga, resultatkrävande och informationsstarka individer som kontinuerligt höjer kraven på de verksamheter som de har att göra med. Är kunden inte nöjd kommer hen att röra sig till en annan leverantör.

Som jag nämnde ovan så bygger en sund organisering och styrning på att interna faktorer är länkade med den omgivning som verksamheten befinner sig i. Den traditionella byråkratin (så som Weber har diskuterat den) reproducerade en verklighet där den legalistiska staten var i centrum. Detta innebar att organisering och styrning framförallt fanns på plats för att garantera att rätt skulle vara rätt oavsett vem det gällde. Nepotism byttes så sakta ut mot professionalism och rättssäkerhet. Men genom kundbegreppets inträde som symbol för verkligheten har lag och rätt kommit att bytas ut mot marknad och konkurrens. Det vill säga att styrning skiftar fokus från rättssäkerhet till kundorientering. I en verklighet där verksamheter måste slåss om ”kunder” för en överlevnad blir det mindre relevant att göra rätt och högst centralt att tillfredsställa behovet hos just ”kunderna”.

Sammanfattning

Jag har i detta inlägga argumenterat för att organisering och styrning i grunden bör vara förankrad i den omgivning som olika verksamheter bedrivs. Sådana omgivningar förstås framförallt genom de ord som används i och kring verksamheten. Genom att introducera och kontinuerligt använda kundbegreppet inom den offentliga sektorn så målas en verklighet bestående av marknader och konkurrens upp. Effekten av detta blir att organisering och styrning skiftar fokus från en reaktiv till proaktiv styrning. Den byråkratiska grunden för att tillgodose att gällande rätt följs blir utbytt mot en marknadslogik där verksamheter måste slåss om att vinna och behålla kunder.

Att göra rätt och bli fel – om organisatorisk kontrolldissonans

Tidigare i våras kunde vi i P1 höra hur brevbärare inom posten organiserat sig i en aktion mot den senaste tidens omorganiseringar. Protesten gick i korta drag ut på att man att följa Postens egna riktlinjer kring hur man ska arbeta. Riktlinjer som alltså arbetats fram internt av Posten själva. Konsekvensen av denna aktion resulterade i förlängda arbetstider, höga övertidskostnader och risker kring att inte kunna utföra uppdraget: att leverera brev och paket till sina kunder. Aktionen ”jobba rätt” sätter fingret på ett allvarligt fel inom Posten och kan hjälpa oss att reflektera över vikten med organisatorisk styrkoherens.

Att skapa homogena kontrollsystem

Organisationer kan förstås som en pågående sammanslutning av enskilda individer till ett kollektiv. I nästan alla fall kan den här sammanslutningen förklaras av helt eller delvis delade intressen. För arbetarna de allra flesta kokar de här intressena ner till ett: att få lön för det arbete som man utför. Som organisationsledare ställs man då inför ett problem nämligen hur ska vi få alla dessa individer att arbeta mot organisationens mål. Det är här som organisationskontroll kommer in i bilden. Med organisationskontroll menar jag alltså alla de medel som innebär styrning och kontroll i en organisation. Grovt förenklat kan man säga att de visioner och mål som finns med och i organisationen är dess kärna, själva essensen, medan organisationskontrollen är det instrumentella verktyg som används för att förverkliga det.

Allt som oftast behöver organisationer förändra sina kontrollinstrument så att de bättre passar in i den verklighet som organisationen befinner sig. I takt med att produkter och tjänster utvecklas eller att nya marknadssegment övervinns behöver organisationskontroll också ändras. I sådana lägen är det lätt att man hamnar i vad jag här benämner som organisatorisk kontrolldissonans. Inom socialpsykologin använder man sig ibland av teorier för kognitiv dissonans som förenklat innebär att människan har flera motstridiga idéer samtidigt. Det blir svårt att ge respons på vissa idéer utan att detta motverkar andra som man har samtidigt. Organisatorisk kontrolldissonans innebär att man implementerar kontrollinstrument som inbyggt har motsatt verkan på hur styrningen omvandlas till verksamhet. Att man inom organisationen bestämt sig för vad de strategiska målen är måste i detta sammanhang vara klart innan man genomför omorganisationer.

Företagsekonomisk forskning kring organisationskontroll har identifierat tre nivåer av kontrollinstanser som generellt är förekommande i all form av verksamhet. Man pratar då om (1) kärnkontroll, (2) organisationsstruktur och (3) organisationskultur. Kortfattat kan man säga att kärnkontroll omfattar våra formella verktyg som planering, prestationsmätning och utvärderingar medan organisationsstrukturen ska operationalisera dessa verktyg genom regler och verksamhetsrelationer. Organisationskultur däremot är något annat. Det är de gemensamma normer och värderingar som finns internt (och i vissa fall externt) i organisationen. Ganska förenklat kan man säga att vissa aktiviteter kan ge en känsla av att saker och ting sköts på rätt sätt: magkänslan talar om för oss att det är rätt. Dessa aktiviteter är i dessa fall i samklang med de normer och värderingar som den enskilde organisationsmedlemmen har. När vi har en majoritet av medlemmarna som tycker, känner eller håller med om detta så har det etablerats en norm i organisationen. Normer, värderingar och kultur inom organisationer är en produkt av dess historia. Hur, var och när man arbetat tidigare påverkar hur, var och när vi tycker att vi ska arbeta idag.

Skapandet av koherenta kontrollsystem, det vill säga system som är smidiga och håller samman hela vägen så att säga, kräver ett noggrant arbete där olika delar konstrueras så att de ”hakar i” varandra. Detta betyder att de verktyg som vi inför inom den första kontrollinstansen, kärnkontrollen, måste vara konstruerad på ett sätt som fungerar tillsammans med de övriga två instanserna (struktur och kultur). Om man missar att göra en total översyn och kalibrering av kontrollsystemet riskerar man införa något som inneboende motverkar sig själv. Man skapar organisatorisk kontrolldissonans.

Postens omorganisering

Under 2010 genomförde man inom Posten en större omorganisering med det uttalade syftet att skapa förutsättningar för högre effektivisering. Med ett införande av ett tekniskt understöd ville man möjliggöra ett skifte i verksamheten så att mindre tid ägnades åt så kallat ”inne-arbete” för att allokera detta till tid ”ute-arbete”. I omorganiseringens svallvågor har de negativa effekterna fått stor medial uppmärksamhet. Exempelvis har övertidsarbete och sjukskrivningar ökat under året som gått (se exempelvis nyheterna Nytt system sliter ut brevbärare, Brevbärare sliter ut sig, Flera sjuka efter omorganisation & Övertiden ökar mest för brevbärare). Som en reaktion på detta har man på flera ställen valt att protestera mot de nya arbetsvillkoren. Protesten har, intressant nog, tagit sig uttryck genom att man försöker följa Postens egna regler och riktlinjer för hur arbetet ska utföras under namnet ”aktion jobba rätt” (detta har bland annat uppmärksammats på P1-morgon och i olika grupper på Facebook). Effekterna av aktionerna blir att man inte klarar av verksamheten utan att arbeta övertid.

Claes Söderling (SEKO) menar att det underliggande problemet är att man har gått in i den nya organisationen med ett arbetssätt som tillhör det gamla. Med en yrkesroll som till största del definieras som ett individuellt yrke där man arbetar på beting så har snabbhet premierats. Att ”springa i trappor” är ett utmärkt exempel på just detta. För att klara de beting som man tidigare har haft inom organisationen har individer – möjligen informellt – uppmuntrats att gena i verksamheten. Från Postens egen ledning har man egentligen bara ett svar: ska man protestera så ska man ju göra det enligt reglerna.

Organisatorisk kontrolldissonans

Utan att gå djupare i detalj på hur omorganiseringen inom Posten är gjord eller vilka konsekvenser den eventuellt fått för enskilda medarbetare så kan vi säga att det har uppstått en organisatorisk kontrolldissonans. Någonstans (före, under eller efter) kring arbetet med omorganisationen har någon inom organisationen fått i uppgift att konstruera manualer för hur post ska delas ut. Utan att på något sätt förringa den arbetsbörda som måste ha lagts på dessa individer så kan man säga att den antingen (1) inte överensstämmer med hur kärnkontrollen är utformad eller (2) inte överensstämmer med den dominerande organisationskulturen. Hur kan jag säga det? Förvånansvärt enkelt. Hade inte manualen haft inneboende kontrolldissonans gentemot någon av dessa två kontrollnivåer hade det inte varit möjligt för individer i organisationen att göra motstånd genom att följa regler.

Tillåt mig en gissning (i detta fall måste jag gissa eftersom jag inte har ett klart och tydligt empiriskt material att tillgå). De regler och rutiner som utgör arbetsmanualen är skapad utefter ett idealt läge där de formella styrverktygen (planering, prestationsmätning och utvärdering) lagts in som viktiga parametrar. Vidare har man förmodligen arbetat enligt premissen att värna om individernas hälsa (jag vill gärna tro det i alla fall). Men, och häri ligger nog kruxet, man har inte tagit hänsyn till (1) organisationskultur som premierar snabbhet och flexibilitet eller (2) resursfördelningssystem som till stor del förmodligen bygger på den tidigare organisationskulturen. Om arbetet har gått snabbare tidigare kan jag garantera att resurserna som fördelas ut på enstaka enheter har minskat i samma omfång.

Kortfattade lärdomar?

Så vad kan vi ta med oss efter att ha läst det här. Ett par saker.

  • Vid omorganiseringar – stora som små – är det av yttersta vikt att man gör en grundlig riskanalys med tillhörande konsekvensanalys.
  • Hur ser våra kontrollnivåer ut idag och hur vill vi att de ska se ut imorgon? Om kärnkontrollnivå och strukturnivå inte håller ihop med den dominerande kulturen, hur går vi då till väga? Att ändå genomföra i hopp om att det nog löser sig är ett säkert recept på friktion inom organisationen.
  • Ta hjälp av den enorma resurs som finns inom organisationen. Genom detta kan den dominerande kulturen möjligen byggas in i de övriga kontrollnivåerna. Om det är organisationskulturen som behöver förändras underlättar det om medarbetarna är införstådda med och övertygad om förändringsbehovet.

– –

Andra relaterade artiklar kring Posten:

Nytt system sliter ut brevbärare (2010-12-15)
Brevbärare sliter ut sig (2011-03-14)
Flera sjuka efter omorganisation (2011-03-24)
Brevbärare går i protest mot arbetsvillkoren (2011-06-16)
Övertiden ökar mest för brevbärare (2011-04-29)

Hösten 2011

Så här efter att föräldraledigheten avslutats och jag har återgått i tjänst är det dags att åter ta tag i den här bloggen. Inläggen under våren (och möjligen framförallt under sommaren) har varit sporadiska i bästa fall. Detta försvarar jag med all enkelhet genom att åberopa prioritering av barnet framför skrivandet.

Under hösten planerar jag att fortsätta skriva om dagsaktuella frågor som relaterar till företagsekonomisk forskning. Nedan kommer ett par av höstens planerade inlägg. Inemellan kommer det med säkerhet att skrivas andra saker också. Hösten är lång och läsandet likaså…

Att göra rätt och bli fel – om organisatorisk kontrolldissonans

Posten är en av alla de där föränderliga organisationerna. En av de som ständigt befinner sig i rörelse mot något men som sällan stannar upp och reflekterar över vad de har gjort och vilka de är. Nu har en rad brevbärare protesterat mot omorganiseringar och effektiviseringar genom att helt enkelt göra precis så som manualen säger att man ska göra. Effekten? Arbetet tar längre tid och kostar mer än tidigare. I detta inlägg tänker jag diskutera hur detta, den organisatoriska kontrolldissonansen, uppstår i samtida organisationer.

Det valfria problemet

Den svenska statsförvaltningen har under de senaste tre decennierna utstått massivt tryck på att omformas så att bättre kan tillgodose medborgaren. Som en röd tråd genom dessa reformer har medborgarens ”valfrihet” löpt som en förlöpare för den effektiva statens födelse. Vad som sällan diskuteras är hur det fria valet skapar svårigheter för samhället att klara av grundläggande åtagande. I detta inlägg diskuteras effekterna av det valbara samhället.

Kundbegreppet i statsförvaltningen – potentiella konsekvenser

Med intåget av New Public Management har ”kundbegreppet” kommit att blir allt mer centralt. Vi (medborgaren) är inte längre enbart mottagare av tjänster som tillhandahålls av staten utan vi är kunder som förväntas agera marknadsrationellt och effektivt. Men införandet av kundbegreppet är problematiskt i en svensk statsförvaltningskontext. Vem är kund? Hur är kunden faktiskt kund? I detta inlägg diskuterar jag de grundläggande problemen med kundbegreppet och hur det skapar grogrund för organisatoriska problem i den svenska statsförvaltningen.

Värdeskapande för vem?

”Värde för kunden” är något utav en buzz-phrase. En organisation är näst intill tvingad till att konstruera sig på ett sätt som skapar värde för den som vill nyttja dess produkter och tjänster. Under de senaste tio åren har denna fras också kunnat observeras inom statsförvaltningsdiskursen. Frågan är bara för vem som värdet ska skapas? I det här inlägget diskuterar jag hur Försäkringskassan arbetar med ”värde-begreppet” i sin dagliga verksamhet och hur detta arbete visar prov på en slitning i tolkningen av begreppet.

Man får vad man mäter (eller, man är vad man mäter)

Inom företagsekonomisk forskning och utbildning tenderar frasen ”man får vad man mäter” förekomma som ett varningens finger. Vanligen tolkas detta som att de beteende som man mäter – och därmed direkt uppmärksammar – skapar konsekvenser. Genom att mäta ändras beteendet i organisationen. I det här inlägget diskuterar jag hur frasen kan utvecklas till ”man är vad man mäter”. Tesen är enkel. Precis på samma sätt som beteendet hos de styrda förändras av mätning, förändras de styrande av samma mätande.

Byråkrati – det medmänskliga alternativet

Byråkrati och byråkrat har kommit att bli synonymt med det sega, det ogenomträngliga och ibland till och med som det hjärtlösa. Men trots dessa negativa konnotationer kan vi se att man gång på gång väljer att göra val av organisering som ligger i linje med den byråkratiska ordningen. I det här blogginlägget diskuterar jag vad som är de teoretiska fundamenten till byråkratin och varför den (teoretiskt) är överlägsen nästan all annan form av organisering inom offentlig verksamhet.

Weber och byråkratin

Max Weber är förmodligen den forskare som starkast förknippas med den byråkratiska organiseringen. Men för att förstå den byråkratiska organiseringens teoretiska bidrag måste vi förstå den samhällssyn som Weber hade.

Webers skrifter cirkulerar väldigt ofta kring hans kluvenhet inför att betrakta samhällets institutioner å ena sidan som utfästelser för frihet och rättvisa och å andra sidan som ett inlåsande scenario där varje handling blir föremål för en teknokratisk styrning. Han menade att man i och med införandet av det moderna samhället kunde se ett grundläggande skifte från en värderationalitet till en alltmer markvinnande målrationalitet. Värderationalitet består ofta av en uppsättning fasta värden som inte går att bortse från i samhället. En sådan handling följer ofta någon form av kallelse eller ett uttalat moralbud. Förenklat kan man säga att den värderationella handlingen ofta leder till ett rätt eller fel, en form av rättstillämpning kan man säga. Målrationalitet å andra sidan utgår från praktiska resultat där handlingar föregås av en underliggande förhandling mellan alternativ.

Weber argumenterade för att det var genom skiftet från värderationalitet till målrationalitet som individer i samhället kom att styras allt mer av en teknokratiskt konstruerad verklighet. Om man förenklar detta kan man säga att de tidigare idealen baserade på (religiösa eller politiska) ideologier sakta trycktes undan av uppsatta mål kring effektivitet och tidmätningar.

Den byråkratiska organiseringen

Den byråkratiska organiseringen kan sägas bestå av fyra viktiga delar: (1) specialisering, (2) en strikt separering mellan strategiskt övergripande frågor och verksamhetsnära frågor, (3) styrning genom generella regler och överenskomna procedurer samt (4) att arbete inom organisationen sker så objektivt som möjligt.

Genom specialisering möjliggör den byråkratiska organiseringen att olika handläggare tilldelas olika kompetensområden. Dessa handläggare utbildas därefter specifikt inom detta kompetensområde så att de blir experter. Organisering i form av specialisering leder även in på den separation som görs inom den byråkratiska organiseringen eftersom den tillåter för en viss grad av decentralisering av beslutsfattande. Inom den byråkratiska organiseringen delegeras verksamhetsnära beslutsfattande till instanser som befinner just nära verksamheten. De som är specialister inom respektive kompetensområden är också de som ska fatta besluten inom det kompetensområdet. Organisationsledningen, som inte är nära verksamheten i den bemärkelsen, fokuserar istället på övergripande frågor av mer strategisk natur. Små beslut tas långt ut i organisationen och stora frågor på central nivå. Den byråkratiska organiseringen kräver därmed, paradoxalt nog, att en decentralisering och en centralisering av beslutsfattande existerar sida vid sida.

Den funktion som förmodligen är starkast förknippad med den byråkratiska organiseringen är skapandet och efterlevandet av uppsatta regler. Grundtanken är att man från olika håll inom organisationen konstruerar regler som dikterar hur arbetet ska genomföras i olika situationer. Det vill säga, regler dikterar villkoren för hur arbetsprocesser ska genomföras eller hur olika beslut ska fattas. Regelstyrningen blir därmed generell till sin karaktär istället för, som är alternativet inom den beteendemässiga styrningen, direkt[1]. Genom att styra verksamheten genom regler och överenskomna procedurer kringgår man en inneboende risk med den traditionella hierarkiska organisationen, nämligen att beslutsfattande behålls på en hög nivå och försenas eftersom beslutsfattaren översköljs med information som ska behandlas. Slutligen bör allt arbete inom den byråkratiska organiseringen genomföras sine ira et studio – utan vare sig personliga motiv eller intressen och på ett emotionellt distanserat sätt. En del forskare som arbetar med byråkrati som forskningsobjekt hävdar att objektiviteten i grund och botten handlar om medmänsklighet. Drar man deras argument till sin spets kan det sägas att den mest medmänskliga byråkratin är den som inte har medmänsklighet inbyggt i sig. Det är bara rätt eller fel som är av betydelse.

Till syvende och sist handlar detta om att skapa förutsättningar för att medborgare (och kunder) som möter organisationen ska bemötas på samma sätt. De ska mötas av personer som är specialiserade inom det kompetensområde som frågan gäller samtidigt som regelstyrning och ett handläggande utan personliga motiv garanterar medborgarnas rättigheter men också deras skyldigheter.

Många olika former av byråkrati

Byråkratisk ordning är inte något homogent. När man empiriskt studerar hur byråkratiska organiseringar faktiskt ser ut märker man att det finns en rad olika varianter. Ett exempel på hur sådan variation kan se ut är när en organisering som formellt är byråkratisk har en organisationskultur som medför att man inte följer byråkratins regler. I dessa fall uppstår en oäkta byråkrati (eng: mock bureaucracy). Oäkta byråkratier sammankopplas ibland med s.k. gatubyråkrater (eng: street level bureaucrats): administratörer eller individer som i sina möten med medborgare (eller kunder) sitter på makten att tolka regler och fatta beslut.

Byråkratins problem och fördel

Just skapandet och införande av regler är den byråkratiska organiseringens absoluta paradox när det kommer till effektivitet. I den oförvanskade varianten av byråkratisk ordning medför generella regler att beslutsfattande och bemötande inom organisationen sker på ett enhetligt sätt. Vidare skapar den byråkratiska organiseringen ypperliga tillfällen för effektiv styrning eftersom den blir generell snarare än direkt. Det skapar förutsättningar för snabbare beslutsfattande i enskilda ärenden. Regler utgör essensen av den byråkratiska ordningen. Det paradoxala i frågan uppstår då generella regler omtolkas av organisationens medlemmar till att bli ”lagar”. Reglerna utgör inte längre ramverk att låta sig ledas av utan blir fixerade gränser som enskilda organisationsmedlemmar inte vill överträda.

Den förvanskade byråkratiska organiseringen kan därmed ge upphov till en dysfunktionell verksamhet där medborgare (eller kunder) som ska ha med organisationen att göra upplever den som stelbent. Beslutsfattandet blir långsamt, generellt hållna regler omtolkas som orubbliga lagar och gatubyråkrater använder ”lagen” så som de anser passar bäst.

Men den teoretiska grunden i en byråkratisk organisering medför å andra sidan en långt mer demokratiserad och effektiv process än vad alternativen tillåter. Genom att administratörer styrs av generella regler befriade från egenintresse och som är emotionellt distanserade kan varje medborgare garanteras sina rättigheter. Genom den byråkratiska organiseringen, så som Weber argumenterade för den, skapas förutsättningar för en demokratiserad och effektiv administration där rättssäkerhet står i fokus.


[1] Jag gör här en distinktion mellan den generella beteendemässiga styrningen som utgörs av regler, dokument eller överenskomna procedurer för hur arbetsprocessen ska genomföras och den direkta beteendemässiga styrningen. Den direkta beteendemässiga styrningen å andra sidan utgår från en ordergivande och –mottagande där enskilda individer övervakar genomförandet av arbetsprocessen. En sådan övervakning kan ske antingen direkt genom fysisk närvaro eller indirekt genom införandet av tekniska lösningar.