Etikettarkiv: Statsförvaltning

Vem styr LSS-bedömningar? – en inskickad forskningsansökan

I en nyligen inskickad ansökan, argumenterar jag och en kollega för att studera hur Försäkringskassans arbete med att bedöma stöd och service i enlighet med LSS fortlöper. Målet med studien är att kartlägga och analysera Försäkringskassans organisatoriska förutsättningar att bidra till funktionsnedsattas fulla delaktighet i samhällslivet. Ansökan är under granskning och beslut fattas under hösten. Eftersom den rimligen faller inom ramen för offentlighetsprincipen, ger jag här en kortare sammanfattning av vad projektet är tänkt att handla om.

Bakgrunden till vår ansökan förstås bäst utifrån den kostnadsutveckling som LSS – Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade – kommit att omfatta under de dryga 20 år som den varit aktiv. Från att ha omfattat stöd om 2 miljarder kronor 1994, uppstiger stödet till nästan 30 miljarder 2016. Även om kostnadsökningen i flera fall kan ges rimliga förklaringar – som att fler grupper av individer omfattas nu jämfört med 1994 – så är kostnaderna en stor del av det ekonomiska stöd som ges inom ramen för Socialförsäkringsbalken. Som jämförelse kan sägas att utbetalningar för sjuk- och aktivitetsstöd uppgår till omkring 46 miljarder kronor. Regeringen har under 2016 tillsatt en särskild utredning som ska studera om och i så fall hur lagstiftningen kring LSS kan förändras. Den grundläggande idén med lagstiftningen hävdas inte vara i fokus – alla som har rätt till ersättning ska få det – men utredningen har som uppgift att se över möjligheten för sänkta kostnader.

Att fatta beslut kring stöd och service i enlighet med LSS är komplext. Lagens definition att personer med funktionshinder ska kunna ”leva som andra” gör att det blir svårt för myndigheten att fatta korrekta och rättssäkra beslut. Vem är denne andre? Är det att kunna cykla till arbete, att delta i stora spelkonvent eller att åka på konserter i hela landet? Lagen är samtidigt en rättighetslagstiftning, vilket innebär att om individen bedöms ha rätt till stöd, så ska den få detta.

Regeringens nyligen tillsatta utredning – som beräknas vara klar under 2018 – kommer med all sannolikhet leda till förändrade direktiv för Försäkringskassan (om lagstiftningen ändras vet vi inte). Den här trenden av att regeringen förändrar direktiven för våra förvaltningsmyndigheter är en pågående trend som vi ser på flera håll i Sverige. Den tidigare traditionen – som i Sverige kan spåras till 1600-talet – innebär att förvaltningsmyndigheternas relativt stora handlingsfrihet kontinuerligt minskas. Regeringen formella styrning i form av årliga regleringsbrev dikterar målsättningar som förvaltningsmyndigheten ska uppnå. Men om dessa mål – som i fallet med LSS – står i kontrast med lagstiftning så skapas en problematisk situation för förvaltningens möjlighet att fatta goda och rättssäkra beslut.

Runt om i världen så pågår det en tydlig trend av att mer klart separera politik och förvaltning. Samtidigt ser vi fler och fler tecken på att denna trend är den motsatta i svensk förvaltning. Svensk förvaltningstradition är till synes under omvandling. Denna omvandling sätter större tryck på den relation som finns mellan Riksdag, regering och övriga förvaltningsmyndigheter. Inom ramen för det här projektet ställer vi oss frågan ”hur politiken påverkar möjligheten för Försäkringskassans bedömningar för behov av stöd och service enligt LSS att vara rättssäkra och effektiva”.

Den populärvetenskapliga sammanfattningen kan läsas här nedan:

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har varit en viktig del i svensk välfärd sedan dess instiftande för drygt 20 år sedan. Syftet med lagen är att ge- nom olika insatser bidra till att personer med funktionsnedsättning kan delta fullt ut i sam- hällslivet. Kostnaderna har ökat markant under den tid som lagstiftningen funnits och beräknas för 2016 uppstiga till nästan 30 miljarder kronor.

Som ett led i att undersöka möjligheterna för förändringar av rådande lag har regeringen till- satt en utredning med ett tydligt direktiv om att särskilt analysera kostnadsstrukturerna kopp- lade till lagen. Utöver detta arbetar regeringen kontinuerligt med att påverka Försäkringskassans bedömningar för behov av stöd och service enligt LSS. För Försäkringskassan innebär detta att man hamnar mellan en relativt oklar lagstiftning och regeringens önskan om kostnadspress.

Detta sker i ett sammanhang där svensk förvaltningstradition håller på att förändras. Till stor del utmanas förvaltningsmyndigheternas självständiga verksamhetsutövning, genom politiskt ingripande. Det här projektet har som mål att analysera Försäkringskassans organisatoriska förutsättningar för att bidra till funktionsnedsattas fulla delaktighet i samhällslivet. Försäkringskassans situation – mellan lagstiftning och regeringen – skapar konsekvenser för den interna styrning som implementeras i verksamheten.

Projektet bidrar med i huvudsak två saker: analys av (1) möjligheten för personer med funktionsnedsättning att kunna delta i samhällslivet samt av (2) svensk förvaltningstradition i för- ändring. Genom att studera hur Försäkringskassan svarar på den rådande politiska viljan möjliggörs en ökad kunskap kring myndighetens förutsättningar att utöva sitt myndighetsuppdrag utifrån ett effektivt och rättssäkert perspektiv, samtidigt som självständighet upprätthålls.

 

Väldigt tyst, väldigt länge!

Det har varit väldigt tyst, väldigt länge. Det senaste inlägget gjordes 7 mars 2013, det vill säga för mer än ett år sedan. Anledningen är att jag under det senaste året helt fokuserat på att skriva klart min doktorsavhandling. Och nu är den nu klar! Här presenteras framsidan.

Bild

För den som är intresserad av själva avhandlingen så finns den publicerad på Lund University Publications. Den finns tillgänglig där som ”open access” vilket innebär att det är fritt att ladda ner, läsa och använda. Om du är nyfiken så kan du hitta den här. All nedladdning är fri, men jag önskar att du i största möjliga mån sprider länken och inte dokumentet. På detta sätt bevaras nedladdningsstatistiken vilket ger mig en indikation på spridning.

Företagsekonomiska institutionen har samtidigt som avhandlingen spikats (det vill säga att den gjordes offentlig för allmänheten) publicerat ett porträtt av mig och min avhandling. Där kan du läsa en något kondenserad reflektion av mig och framförallt avhandlingen.

Men vad har jag då spenderat de senaste fem åren med att göra? Ja, jag kommer att ha anledning att återkomma till detta i senare inlägg när jag fått möjlighet att sätta mig ner och skriva ett mer ordentligt inlägg. I all korthet kan jag säga att jag i avhandlingen diskuterar och undersöker hur reformer som vi kallar New Public Management har påverkat offentlig förvaltning och de tjänstemän som agerar inom den. Jag behandlar hur ständigt ökande krav kring effektivisering kommit att skapa ett dilemma gentemot rättssäkerhet och hur detta dilemma sedan hanteras och görs begripligt av mellanchefer inom Försäkringskassan.

Avhandlingen försvaras vid offentlig disputation för doktorsexamen tisdagen den 3 juni klockan 10 på Ekonomihögskolan vid Lunds universitet (anslag kan ses här).

 

Hösten 2011

Så här efter att föräldraledigheten avslutats och jag har återgått i tjänst är det dags att åter ta tag i den här bloggen. Inläggen under våren (och möjligen framförallt under sommaren) har varit sporadiska i bästa fall. Detta försvarar jag med all enkelhet genom att åberopa prioritering av barnet framför skrivandet.

Under hösten planerar jag att fortsätta skriva om dagsaktuella frågor som relaterar till företagsekonomisk forskning. Nedan kommer ett par av höstens planerade inlägg. Inemellan kommer det med säkerhet att skrivas andra saker också. Hösten är lång och läsandet likaså…

Att göra rätt och bli fel – om organisatorisk kontrolldissonans

Posten är en av alla de där föränderliga organisationerna. En av de som ständigt befinner sig i rörelse mot något men som sällan stannar upp och reflekterar över vad de har gjort och vilka de är. Nu har en rad brevbärare protesterat mot omorganiseringar och effektiviseringar genom att helt enkelt göra precis så som manualen säger att man ska göra. Effekten? Arbetet tar längre tid och kostar mer än tidigare. I detta inlägg tänker jag diskutera hur detta, den organisatoriska kontrolldissonansen, uppstår i samtida organisationer.

Det valfria problemet

Den svenska statsförvaltningen har under de senaste tre decennierna utstått massivt tryck på att omformas så att bättre kan tillgodose medborgaren. Som en röd tråd genom dessa reformer har medborgarens ”valfrihet” löpt som en förlöpare för den effektiva statens födelse. Vad som sällan diskuteras är hur det fria valet skapar svårigheter för samhället att klara av grundläggande åtagande. I detta inlägg diskuteras effekterna av det valbara samhället.

Kundbegreppet i statsförvaltningen – potentiella konsekvenser

Med intåget av New Public Management har ”kundbegreppet” kommit att blir allt mer centralt. Vi (medborgaren) är inte längre enbart mottagare av tjänster som tillhandahålls av staten utan vi är kunder som förväntas agera marknadsrationellt och effektivt. Men införandet av kundbegreppet är problematiskt i en svensk statsförvaltningskontext. Vem är kund? Hur är kunden faktiskt kund? I detta inlägg diskuterar jag de grundläggande problemen med kundbegreppet och hur det skapar grogrund för organisatoriska problem i den svenska statsförvaltningen.

Värdeskapande för vem?

”Värde för kunden” är något utav en buzz-phrase. En organisation är näst intill tvingad till att konstruera sig på ett sätt som skapar värde för den som vill nyttja dess produkter och tjänster. Under de senaste tio åren har denna fras också kunnat observeras inom statsförvaltningsdiskursen. Frågan är bara för vem som värdet ska skapas? I det här inlägget diskuterar jag hur Försäkringskassan arbetar med ”värde-begreppet” i sin dagliga verksamhet och hur detta arbete visar prov på en slitning i tolkningen av begreppet.

Man får vad man mäter (eller, man är vad man mäter)

Inom företagsekonomisk forskning och utbildning tenderar frasen ”man får vad man mäter” förekomma som ett varningens finger. Vanligen tolkas detta som att de beteende som man mäter – och därmed direkt uppmärksammar – skapar konsekvenser. Genom att mäta ändras beteendet i organisationen. I det här inlägget diskuterar jag hur frasen kan utvecklas till ”man är vad man mäter”. Tesen är enkel. Precis på samma sätt som beteendet hos de styrda förändras av mätning, förändras de styrande av samma mätande.

Frikoppling av sjukskrivning och arbetsförmåga minskar förtroendet för socialförsäkringen!

Den 1 januari 2011 genomfördes en förändring, nästan helt i det tysta, av den svenska sjukförsäkringen. Förändringen bestod i att man förflyttade mandatet att bedöma arbetsförmåga från den sjukskrivande läkaren till enskilda handläggare på Försäkringskassan.

I det här blogginlägget diskuterar jag hur en separation mellan å ena sidan den medicinska expertisens utlåtande och å andra sidan den administrativa personalens beslutsfattande försvårar och möjligen till och med förhindrar ett växande förtroende för den svenska socialförsäkringen.

Arbetsförmågan – ett svårdefinierat begrepp

Enligt den svenska socialförsäkringen ska personer (som täcks av försäkringen) få en ekonomisk ersättning i de fallen att de är för sjuka för att gå till sitt ordinarie arbete. Detta är själva grunden i den svenska socialförsäkringen och går tillbaka till början av 1900-talets Sjukhjelpskassor. Idag är den svenska lagtexten formulerad på ett sådant sätt att man medger den som saknar arbetsförmåga rätten till ekonomisk ersättning under perioden man är frånvarande från arbetet.

Det enskilt största problemet (i sammanhanget) är att man inte definierat vad arbetsförmåga är eller hur det ska tolkas. Den statliga utredaren Anna Hedborg argumenterar i SOU 2008:66 att rätten till ersättning handlar om att bedöma hur mycket intjänandeförmågan är nedsatt. Arbetsförmåga blir genom en sådan definition synonymt med kapaciteten för enskilda individer att försörja sig genom sitt arbete. Detta är något annat än att vara sjuk. I den (moderna) svenska sjukförsäkringen är det nivån av försörjningskapacitet som ska avgöra rätten till ersättning och inte hururvida man anses vara sjuk eller inte. De flesta skulle i det här läget argumentera för att nivån av försörjningskapacitet och ifall man är sjuk eller inte hänger samman. Är man för sjuk för att gå till arbetet så saknar man försörjningskapacitet, eller?

Försäkringskassan ges uppdraget

Före reformen 2011 var det i stort sett läkarnas intyg som avgjorde om man var arbetsför eller inte. Det ansågs då att läkaren, som var den som träffade patienten, var den som hade den medicinska expertisen för att bedöma om personen var sjuk eller inte. Arbetsförmåga var något som implicit följde av detta intyg. Ansågs man vara för sjuk för att gå till arbetet så ansågs man också per definition vara för sjuk för att ha någon arbetsförmåga. Detta har förändrats.

I och med reformens iscensättande är det nu administratörer på Försäkringskassan som ska avgöra vilken arbetsförmåga som enskilda medborgare har[1]. Eller rättare sagt vilken försörjningskapacitet som sjuka medborgare har. Det är alltså inte längre läkarens bedömning av patienten som ger bäring för rätten till ersättning om man är borta från arbetet på grund av sjukdom. I en utredning av Riksrevisionen har man fastlagt att läkaren allt som oftast inte gör en bedömning eller utredning av patientens förmåga att arbeta med andra saker än det som de gör idag. Man menar vidare från Riksrevisionens sida att den behandlande läkaren inte alltid utfärdar sjukskrivningar grundet enbart på medicinsk grund utan att ibland sker det patientens begäran. Så många som upp till 70 % av de behandlande läkarna anser det svårt att avgöra patientens arbetsförmåga. Riksrevisionens rekommendation blev därmed att separera de dubbla roller som läkaren ålagts, nämligen att skilja bedömningen av arbetsförmåga från uppgiften att behandla sjukdom.

Att göra en separation mellan två beslutande instanser är ut ett kontroll- och styrperspektiv helt riktigt. Man skulle till och med kunna drista sig att säga att det är sunt. Att separera beslutsfattandet i två delar möjliggör för en kontrollinstans för statens räkning att effektivisera och rationalisera sjukförsäkringsprocessen. Inom ramen för den här (teoretiska) argumentationen är det fullständigt orimligt att beslutsfattandet ska ligga hos en person eller en instans.

Det är också fullständigt rimligt att ifrågasätta om sjukdom per definition verkligen innebär att allt arbete är uteslutet. Att jag är sjuk betyder inte att jag inte kan arbeta med mina nuvarande uppgifter. Och om jag är det så betyder det inte automatiskt att jag inte kan arbeta med andra arbetsuppgifter på samma arbetsplats. Med (nuvarande) gällande lag ska det göras bedömning av arbetsförmågan enligt följande:

  • De första 90 dagarna av sjukskrivning ska bedömning göras om man kan arbeta med sina ordinarie arbetsuppgifter.
  • Från den 91e dagen ska det utredas om man kan utföra andra arbetsuppgifter hos sin nuvarande arbetsgivare, och
  • Från den 181e dagen ska utredning göras mot hela arbetsmarknaden[2].

Effekterna av separationen

Som redan nämnts är det fullt möjligt att rationellt argumentera för att läkarna inte ska göra bedömning av arbetsförmåga. Det kan till och med starkt ifrågasättas om det är just detta som vi ska ha vår medicinska expertis till: om de ens har kunskapen att göra just detta. I ett sådant läge behöver systemet kompletteras med en instans som åläggs uppdrag. Problemet är dock att i samma stund som vi separerar de dubbla roller som läkaren tidigare har haft så skapar vi en grogrund för misstro gentemot statliga institutioner. Låt mig utveckla lite kort.

Svenska medborgare är enligt lag tvingade att söka läkare i direkt anslutning till att de blir sjuka. Detta för att de inte ska förlora rätten till sina arbeten och för att en expert ska kunna bedöma om man är sjuk och hur denna sjukdom ska kunna behandlas. I situationer där läkaren bedömer att man är sjuk utfärdas allt som oftast ett intyg som bekräftar detta. Jag skulle vilja våga påstå att för de allra flesta medborgare innebär ett sådant intyg 1) en bekräftelse på att man är för sjuk för att arbeta och 2) en garant för att man kommer att ha ett ekonomiskt skydd under tiden man är borta från arbetet. Men genom reformen har samhället skapat en frikoppling mellan dessa två utfall. Att man anses vara sjuk garanterar inte längre rätten till ekonomisk ersättning.

I grunden är det Försäkringskassan och den svenska socialförsäkringen som drabbas av den införda frikopplingen. Läkaren kommer, vågar jag påstå, fortsatt kvarstå som den auktoritet som vi medborgare känner förtroende för i frågor kring våra sjukdomar. När Försäkringskassans administratörer, å andra sidan, har möjligheten att inte lyssna på denna auktoritet utan fattar beslut som i vissa fall går stick i stäv med utlåtandet kring om man är sjuk eller inte så kommer medborgarens förtroende att sjunka.

Svenska politiker måste förstå att frikopplingen försvårar för Försäkringskassan att skapa förtroende för den svenska socialförsäkringen. I detta skede finns egentligen bara en sak att få till stånd (förutsatt att man vill ha ett ökat förtroende för Försäkringskassan och socialförsäkringen). Kommunikationen mellan Försäkringskassans administration och den medicinska expertisen måste öka!


[1] Det ska här poängteras att läkaren fortsatt avgör om man är sjuk eller inte.

[2] För arbetslösa personer gäller prövning mot hela arbetsmarknaden från och med första sjukdagen.

Byråkrati – det medmänskliga alternativet

Byråkrati och byråkrat har kommit att bli synonymt med det sega, det ogenomträngliga och ibland till och med som det hjärtlösa. Men trots dessa negativa konnotationer kan vi se att man gång på gång väljer att göra val av organisering som ligger i linje med den byråkratiska ordningen. I det här blogginlägget diskuterar jag vad som är de teoretiska fundamenten till byråkratin och varför den (teoretiskt) är överlägsen nästan all annan form av organisering inom offentlig verksamhet.

Weber och byråkratin

Max Weber är förmodligen den forskare som starkast förknippas med den byråkratiska organiseringen. Men för att förstå den byråkratiska organiseringens teoretiska bidrag måste vi förstå den samhällssyn som Weber hade.

Webers skrifter cirkulerar väldigt ofta kring hans kluvenhet inför att betrakta samhällets institutioner å ena sidan som utfästelser för frihet och rättvisa och å andra sidan som ett inlåsande scenario där varje handling blir föremål för en teknokratisk styrning. Han menade att man i och med införandet av det moderna samhället kunde se ett grundläggande skifte från en värderationalitet till en alltmer markvinnande målrationalitet. Värderationalitet består ofta av en uppsättning fasta värden som inte går att bortse från i samhället. En sådan handling följer ofta någon form av kallelse eller ett uttalat moralbud. Förenklat kan man säga att den värderationella handlingen ofta leder till ett rätt eller fel, en form av rättstillämpning kan man säga. Målrationalitet å andra sidan utgår från praktiska resultat där handlingar föregås av en underliggande förhandling mellan alternativ.

Weber argumenterade för att det var genom skiftet från värderationalitet till målrationalitet som individer i samhället kom att styras allt mer av en teknokratiskt konstruerad verklighet. Om man förenklar detta kan man säga att de tidigare idealen baserade på (religiösa eller politiska) ideologier sakta trycktes undan av uppsatta mål kring effektivitet och tidmätningar.

Den byråkratiska organiseringen

Den byråkratiska organiseringen kan sägas bestå av fyra viktiga delar: (1) specialisering, (2) en strikt separering mellan strategiskt övergripande frågor och verksamhetsnära frågor, (3) styrning genom generella regler och överenskomna procedurer samt (4) att arbete inom organisationen sker så objektivt som möjligt.

Genom specialisering möjliggör den byråkratiska organiseringen att olika handläggare tilldelas olika kompetensområden. Dessa handläggare utbildas därefter specifikt inom detta kompetensområde så att de blir experter. Organisering i form av specialisering leder även in på den separation som görs inom den byråkratiska organiseringen eftersom den tillåter för en viss grad av decentralisering av beslutsfattande. Inom den byråkratiska organiseringen delegeras verksamhetsnära beslutsfattande till instanser som befinner just nära verksamheten. De som är specialister inom respektive kompetensområden är också de som ska fatta besluten inom det kompetensområdet. Organisationsledningen, som inte är nära verksamheten i den bemärkelsen, fokuserar istället på övergripande frågor av mer strategisk natur. Små beslut tas långt ut i organisationen och stora frågor på central nivå. Den byråkratiska organiseringen kräver därmed, paradoxalt nog, att en decentralisering och en centralisering av beslutsfattande existerar sida vid sida.

Den funktion som förmodligen är starkast förknippad med den byråkratiska organiseringen är skapandet och efterlevandet av uppsatta regler. Grundtanken är att man från olika håll inom organisationen konstruerar regler som dikterar hur arbetet ska genomföras i olika situationer. Det vill säga, regler dikterar villkoren för hur arbetsprocesser ska genomföras eller hur olika beslut ska fattas. Regelstyrningen blir därmed generell till sin karaktär istället för, som är alternativet inom den beteendemässiga styrningen, direkt[1]. Genom att styra verksamheten genom regler och överenskomna procedurer kringgår man en inneboende risk med den traditionella hierarkiska organisationen, nämligen att beslutsfattande behålls på en hög nivå och försenas eftersom beslutsfattaren översköljs med information som ska behandlas. Slutligen bör allt arbete inom den byråkratiska organiseringen genomföras sine ira et studio – utan vare sig personliga motiv eller intressen och på ett emotionellt distanserat sätt. En del forskare som arbetar med byråkrati som forskningsobjekt hävdar att objektiviteten i grund och botten handlar om medmänsklighet. Drar man deras argument till sin spets kan det sägas att den mest medmänskliga byråkratin är den som inte har medmänsklighet inbyggt i sig. Det är bara rätt eller fel som är av betydelse.

Till syvende och sist handlar detta om att skapa förutsättningar för att medborgare (och kunder) som möter organisationen ska bemötas på samma sätt. De ska mötas av personer som är specialiserade inom det kompetensområde som frågan gäller samtidigt som regelstyrning och ett handläggande utan personliga motiv garanterar medborgarnas rättigheter men också deras skyldigheter.

Många olika former av byråkrati

Byråkratisk ordning är inte något homogent. När man empiriskt studerar hur byråkratiska organiseringar faktiskt ser ut märker man att det finns en rad olika varianter. Ett exempel på hur sådan variation kan se ut är när en organisering som formellt är byråkratisk har en organisationskultur som medför att man inte följer byråkratins regler. I dessa fall uppstår en oäkta byråkrati (eng: mock bureaucracy). Oäkta byråkratier sammankopplas ibland med s.k. gatubyråkrater (eng: street level bureaucrats): administratörer eller individer som i sina möten med medborgare (eller kunder) sitter på makten att tolka regler och fatta beslut.

Byråkratins problem och fördel

Just skapandet och införande av regler är den byråkratiska organiseringens absoluta paradox när det kommer till effektivitet. I den oförvanskade varianten av byråkratisk ordning medför generella regler att beslutsfattande och bemötande inom organisationen sker på ett enhetligt sätt. Vidare skapar den byråkratiska organiseringen ypperliga tillfällen för effektiv styrning eftersom den blir generell snarare än direkt. Det skapar förutsättningar för snabbare beslutsfattande i enskilda ärenden. Regler utgör essensen av den byråkratiska ordningen. Det paradoxala i frågan uppstår då generella regler omtolkas av organisationens medlemmar till att bli ”lagar”. Reglerna utgör inte längre ramverk att låta sig ledas av utan blir fixerade gränser som enskilda organisationsmedlemmar inte vill överträda.

Den förvanskade byråkratiska organiseringen kan därmed ge upphov till en dysfunktionell verksamhet där medborgare (eller kunder) som ska ha med organisationen att göra upplever den som stelbent. Beslutsfattandet blir långsamt, generellt hållna regler omtolkas som orubbliga lagar och gatubyråkrater använder ”lagen” så som de anser passar bäst.

Men den teoretiska grunden i en byråkratisk organisering medför å andra sidan en långt mer demokratiserad och effektiv process än vad alternativen tillåter. Genom att administratörer styrs av generella regler befriade från egenintresse och som är emotionellt distanserade kan varje medborgare garanteras sina rättigheter. Genom den byråkratiska organiseringen, så som Weber argumenterade för den, skapas förutsättningar för en demokratiserad och effektiv administration där rättssäkerhet står i fokus.


[1] Jag gör här en distinktion mellan den generella beteendemässiga styrningen som utgörs av regler, dokument eller överenskomna procedurer för hur arbetsprocessen ska genomföras och den direkta beteendemässiga styrningen. Den direkta beteendemässiga styrningen å andra sidan utgår från en ordergivande och –mottagande där enskilda individer övervakar genomförandet av arbetsprocessen. En sådan övervakning kan ske antingen direkt genom fysisk närvaro eller indirekt genom införandet av tekniska lösningar.

Om oförutsedda effekter vid processtyrning i statsförvaltningen

Det här blogginlägget bör läsas som del två av två. I mitt förra blogginlägg (”Framväxten av en processtyrd organisation”) diskuterar jag vad processtyrning är. I detta blogginlägg diskuterar jag förs varför organisationer tenderar att sträva efter förändring. Vidare presenteras tentativa effekter av införandet av processtyrning i en statsförvaltning som är starkt kulturellt institutionaliserad. Problemet belyses med empiriska iakttagelser inom Försäkringskassan. Detta är material och analyser som inte tidigare presenterats.

Organisationer befinner sig i ständig förändring

Organisationer har en inneboende kraft i att ständigt förändras. Det är som om det enda som anses vara fast och oföränderligt hos organisationers medlemmar är dess outtröttliga övertygelse om att den nuvarande lösningen alltid är lite sämre än vad den kunde vara. Institutionella teoretiker har sedan slutet av 1970-talet argumenterat för att det finns en inneboende strävan i all organisering mot att förändras så att den kommer att efterlikna mer framgångsrika alternativ. Aktörer i organisation A tittar på hur organisation B har valt att organisera och styra sin verksamhet. Genom att jämföra sina egna resultat (såväl monetära som icke-monetära resultat) med de resultat som kan skönjas i organisation B kommer man fram till om man ligger ’bättre’ eller ’sämre’ till. I det senare fallet dras oftast slutsatsen att man bara har att vinna på att förändra sig på samma sätt som organisation har B gjort.  Val av organisering och styrning tenderar därmed att bli homogena över tid (teoretiker kallar det institutionell isomorphism).

Men det handlar om annat än att bara hålla sig kvar på en marknad. Det handlar också om att skapa eller behålla en legitimitet. Just legitimitetstrycket är något som ofta är en drivkraft inom den offentliga sektorn. Man försöker legitimera den egna verksamheten genom att göra val av organisering och styrning som generellt anses vara effektiva. Legitimitet snarare än effektivitet blir därmed målet som organiseringen oförutsett strävar efter. Konsekvenserna av att försöka legitimera organiseringen efter val som andra har gjort, det vill säga att efterlikna andra organisationers framgångssagor, istället för att legitimera genom faktisk effektivisering kan medföra att kärnverksamheten kommer i kläm.

Allt går dock inte att förändra…

Samtidigt som nya styrverktyg kontinuerligt framhålls som mer effektiva, mer rationella och bättre lämpade att föra verksamheten in i den nya framtiden gäller det att komma ihåg att samma sak gällde för de verktyg som redan återfinns inom organisationen. Dessa har också framhållits som effektiva och rationella en gång i tiden. Kombinerat med en generell känsla av trygghet i det bekanta skapar detta situationer där vi inte byter ut ett verktyg mot ett annat utan snarare lägger till ett nytt i en alltmer växande verktygslåda.

Organisationer är produkten av dess egen historia. Det är omöjligt att bortse från var organisationen kommer ifrån och hur man tidigare valt att organisera och styra. Kunskap och erfarenheter bildar tillsammans den grundstomme som organisationen bygger på. Och det är med dessa ögon som införandet av nya styrsystem granskas. Det är möjligt att man skulle kunna införa nya val av organisering och styrning utan att det färgades av organisationens historia men väldigt osannolikt. Mer sannolikt är att nya styrsystem påverkas av redan existerande systemen och därmed omkonstrueras som något nytt.

Försäkringskassans införande av nya (populistiska?) styrsystem

I mitt blogginlägg från 2011-02-18 (”Framväxten av en processtyrd organisation”) diskuterade jag hur man inom företagsekonomisk forskning ser på framväxten av så kallad processtyrning. Grunderna för den här typen av styrning bygger på idén om att man kan identifiera arbetsflöden som kan kvantifieras, förändras och därmed effektiviseras. Syftet är att identifiera de moment som inte anses vara värdeskapande. Moment som man utan att påverka verksamheten eller slutprodukten kan skära bort från det totala arbetsflödet. På detta sätt är tanken att man ska kunna skapa en så slimmad och friktionsfri verksamhet som är möjligt där ”onödiga” moment eliminerats.

Under perioden 2005 – 2010 har Försäkringskassan aktivt arbetat med att konstruera en ny myndighet som enklare, snabbare och mer korrekt ska kunna hantera administrationen av den svenska socialförsäkringen. Drivande faktorer bakom beslutet att omstrukturera verksamheten var växande högar av obehandlade ärenden, stor geografisk variation i beslut när de väl fattades och en allt mer växande misstro till Försäkringskassan som institution.

Förändringen och omstruktureringen av Försäkringskassan kan förenklat beskrivas i två steg. I ett första steg konstruerade man en enad statlig myndighet för administreringen av den svenska socialförsäkringen. Sammanslagningen mellan de 21 länsorganisationerna och Riksförsäkringsverket (RFV) avsåg att strama upp hur arbetet inom organisationen skulle gå till. Expertisen som fanns inom gamla RFV skulle sakta modelleras in i den nya strukturen. På ett nationellt plan skapades två divisioner; Produktdivisionen och Försäkringsdivisionen. Produktionsdivisionen skulle svara för att behandla inkommande ärenden medan försäkringsdivisionen ansvarade för att reda ut hur beslut skulle fattas i olika frågor. På det hela taget involverade man RFV in i den nya organisationen med utan att integrera den i dagliga verksamheten.

Den andra omvälvande förändringen som genomfördes var frångåendet av den geografiska förankring som de tidigare länsorganisationerna haft. Valet av organisering kom att falla på skapandet av tre kundkanaler varigenom man på olika sätt skulle möta de svenska medborgarna. Komplexa ärenden med mycket behov av kontakt med individen skulle förläggas inom Lokala Försäkringscenter, ärenden av mer enklare bedömningskaraktär där behovet av personlig kontakt med individen ansågs mindre förlades till fem kontor i landet och samlades under namnet Nationella Försäkringscenter. Slutligen skapades en mötesplats mellan Försäkringskassan och medborgaren genom telefon- och internetplattformar namngivit som Kundcenter. Styrningen av dessa kundkanaler utgjordes till största del av klassiskt hierarkiskt beslutsfattande där budget var ett mycket viktigt styrverktyg.

För att komma till rätta med den grundläggande problematiken kring att beslutsfattande skiljde sig åt beroende på var i landet handläggaren arbetade inrättade man en formell avdelning (Försäkringsprocessr) inom Försäkringskassan som skulle ansvara för att ta fram nya metoder för hur handläggande och beslutsfattande skulle ske. För att utföra detta uppdrag initierades arbetet att kartlägga och analysera hur olika ärendeslag behandlades inom organisationen.  Grupper om 7-8 personer sattes samman med bland annat specialister från verksamheterna som dagligdags arbetade med frågorna, handläggare med lång erfarenhet från verksamheten och experter på metodstöd från huvudkontoret. Dessa gruppers uppgift blev att (1) reda ut hur man arbetade nu, (2) analysera vilka moment som var nödvändiga ur ett legalt perspektiv, (3) konstruera ett arbetsflöde som var rättssäkert och med en hög grad av effektivitet samt (4) se till att överlämna detta till kundkanalerna för införande.

Poängen med detta sätt att styra var att man skulle skapa möjligheter för samverkan mellan olika ärendeslag och mellan de olika kundkanalerna för att på det viset skapa en situation där verksamheten kunde bli effektivare. Men eftersom man valt att organisera och styra de tre kundkanalerna genom en klassisk hierarki med en relativt hög grad av frikoppling till Försäkringsprocesser skapade man en organisatorisk tröskel för införandet av nya arbetssätt. Arbetsgången blev istället att nyidentifierade arbetsflöden kom att bearbetas först i den utvalda gruppen för att därefter föredras för beslutande chef. Slutgiltigt beslut om införande av det nyidentifierade arbetsflödet föregicks av ett remissförfarande där olika instanser inom Försäkringskassan ombads inkomma med kommentarer om förändringarna. Beslut av införandet av de nyidentifierade arbetsflöden fattades på hög nivå i den organisatoriska hierarkin varefter verksamhetschefer ute i kundkanalerna fick uppgiften att styra om verksamheten så att handläggare och annan personal följde de nya direktiven.

Effekter av införandet av processtyrning inom den offentliga sektorn

Problemet med processbaserad styrning i den offentliga sektorn är oftast att man inte vågar ta steget fullt ut. Eller rättare sagt så är tidigare val av organisering, styrning och kulturell institutionalisering så stark att nya styrverktyg ofrånkomligen kommer att påverkas. Vad vi ser inom exempelvis Försäkringskassan är framväxten av en ny typ av styrning som inte noterats tidigare. En styrning där den traditionella byråkratin med decentralisering av lokala verksamhetsbeslut kombineras med en rationalistisk syn på detaljstyrning uppifrån och ner. Denna mycket intressant typ av styrning kommer mer och mer kunna skönjas inom den svenska statsförvaltningen eftersom legitimitet och inte effektivitet driver förändringsarbetet i den svenska statsförvaltningen.

New Public Management – Vad är det och varför kritiseras det av akademiker?

Observera att denna blogg har flyttat till http://www.3videnz.se Du kan fortfarande läsa inläggen här.

Sedan början av 1990-talet har begreppet New Public Management (NPM) kommit att bli synonymt med nya sätt att styra och kontrollera verksamheter inom den offentliga sektorn. Såväl på kommunal- som landstings och statlig nivå har begreppet och dess idéer fått genomslagskraft. Det är svårt att studera den offentliga sektorn idag utan att ta hänsyn till den påverkan som NPM haft och hur det fortsätter att påverka 30 år efter att uttrycket först myntades. Men vad är egentligen NPM och var kommer det ifrån? I det här blogginlägget kommer jag att presentera en kortare genomgång av några av de karakteristika som kännetecknar NPM. Jag kommer också att presentera ett par högröstade kritiker som menar att NPM håller på att urholka och förstöra den offentliga sektorn. Bakomliggande antagande för New Public Management Kortfattat kan man säga att NPM förespråkar en tydligare styrning där offentliga resurser ska utnyttjas på ett effektivt och rationellt sätt. Och det var just i effektivitetens namn som vi för första gången kunde se hur NPM sakta med säkert etablerade sig som styrfilosofi inom den offentliga sektorn. Framförallt var det i England under 1980 talet (då Thatcher var den brittiska premiärministern) som implementeringen av idéer ur NPM började ta form på allvar. NPM kan sägas komma ur en kombination av åtminstone två samhälleliga trender. För det första kan vi spåra tekniker för att styra verksamheter som, under 1980-talet, primärt kunde återfinnas inom den privata sektorn (där vinst ansågs vara den primära drivkraften, något som alltså direkt särskiljer den från den offentliga sektorn). Tillsammans med dessa tekniker kan vi också spåra en rad grundantagande inom NPM som närmast kommer från teorier grundade på Nyinstitutionell Ekonomi. Nyinstituionell Ekonomi grundar sig på (liberala) ekonomiska tankar om människans vilja att eftersträva rationella val i alla lägen. Förespråkare för rationella valteorier menar att individer ständigt strävar efter att balansera kostnader med potentiella vinster i syfte att välja det alternativ som ger mest vinst till lägst kostnad. Eller mer korrekt, så handlar det om att individer handlar som om maximal nytta kan uppnås till minsta möjliga kostnad eller insats. Grundläggande för den här typen av teorier är också att kostnader främst belyses i de fall att de externa från den egna individen. Alltså räknas sällan parametrar som känslor med i de rationella valteorierna. En annan vanliga Nyinstitutionell Ekonomisk teori är den populära agent- principalteorin. Grundantagandet inom den här fåran är att agenten och principalen (oftast ägaren) står i ett förhållande till varandra där principalen vill få agenten att utföra något. Mellan principalen och agenten finns det en informationsasymmetri som på något sätt måste byggas bort. Inom agent- principalteorin förespråkas därför konstruerandet av incitamentsstrukturer eller kontrakt som får agenten att agera på ett sätt som står i linje med vad principalen (ägaren) vill. Teorier som grundar sig på Nyinstitutionell Ekonomi kritiseras ofta eftersom den förutsätter att den enskilda individen ständigt värnar om sig själv och bygger på en människosyn som premierar egoism. Sju karakteristika för New Public Management Den framstående brittiska forskaren professor Christopher Hood skrev i två slagkraftiga artiklar (A Public Management For All Seasons, 1991 samt The ”New Public Management” in the 1980’s – Variations on a Theme, 1995) om hur en ny trend inom styrning av de offentliga förvaltningarna hade blivit mer och mer synbar.  Hood menade att man kunde se sju karakteristika inom denna nya filosofi som markant skiljde sig från tidigare styrningsfilosofier inom offentlig verksamt. För det första innefattar NPM en handfast implementering av ’management’ inom den offentliga sektorn. Detta innebar en tydligare, synligare och mer godtycklig styrning genom mandat givna till vissa personer inom den organisatoriska hierarkin. För det andra innebar NPM införandet av explicita standarder med uppföljningar av prestationer. Uppföljningar av prestationer skedde allt som oftast genom att kvantifiera mål som man kunde hålla prestationerna mot för att se om det gick bra eller dåligt. För det tredje innebar NPM ett större fokus på kontroll av output[1]. Tanken med att skifta till en kontroll av output var att man ville fokusera på resultatet snarare än själva processen inom organisationen. För det fjärde följde det med NPM att stora monolitiska organisationer bröts ner i mindre, decentraliserade, delar. För det femte innebar NPM att man införde konkurrens i den offentliga sektorn. Hood menar här att argumentet för detta var att genom konkurrens få till stånd en situation där enskilda offentliga organisationer skulle hamna i ett läge där de kunde pressa sina kostnader för att fortfarande kunna erbjuda sin service. För det sjätte innebar införandet av NPM ett högre fokus på styrtekniker från näringslivet exempelvis genom mer flexibla anställningsförfarande, införande av prestationsbelöningar och mer användande av PF-tekniker. För det sjunde (och sista) följde det med NPM ett större fokus på att minska direkta kostnader i verksamheten. Något av kritiken mot NPM NPM kom därmed att kontrasteras mot den tidigare förhärskande idén om (benämnd som Old Public Administration) styrning av offentlig administration, där chefer framförallt konstruerades som förvaltare och statstjänstemän. Personer som emotionellt och ideologiskt förankrade beslut inom den offentliga förvaltningen.  Den brittiske professorn Irvine Lapsley menar att just den här krocken, den mellan tidigare och nyare idéer om hur man ska styra offentlig verksamhet, skapar spänningar inom organisationer som försvårar det dagliga arbetet. Framförallt är det spänningarna mellan att vara förvaltare (som den tidigare ’ideologin’ förespråkade) och manager (som NPM förespråkar) som skapar motsättningar. Den brittiske professorn Stephen Osbourne har ytterligare kritiserat de premisser som NPM bygger på. Han menar att NPM är en styrfilosofi som i mångt och mycket grundar sig på idén om en produktion av varor. Problemet, enligt Osbourne, är att den offentliga sektorn väldigt, väldigt sällan hänger sig åt regelrätt varuproduktion. Istället är det den offentliga sektorns uppgift att leverera service åt samhället och dess medborgare. I en sådan situation kan man inte styra med tekniker som bygger på produktion. Professor Christopher Pollitt har vidare menat att de effektivitetstecken som vi sett inom nationer som anammat NPM inom den offentliga sektorn, inte nödvändigtvis går att hänföra till just NPM. Han menar att man möjligen i viss mån kan se att ökat fokus på prestationsmätningar och effektivitetstänkande har orsakat bättre offentliga finanser och effektivare administration, men att man bör vara försiktig med att dra den förenklade slutsatsen att den enbart har med NPM att göra. Andra kritiker till NPM menar att människor blir förvandlade till ansiktslösa prestationsrobotar. Något som i längden riskerar hela det moderna välfärdssamhällets konstruktion. New Public Management – här för att stanna?Sammanfattningsvis står det klart att implementeringen av NPM i den offentliga sektorn har fått som effekt att synen på hur man ska styra det offentliga har genomgått vad som närmast kan betraktas som ett paradigmskifte. NPM omfattar nya grundantaganden om hur individer fungerar enskilt och i grupp, men inkluderar även tekniker i styrning och kontroll som inte alltid går hand i hand med den offentliga sektorns uppgifter. Oavsett vad man personligen tycker och tänker om NPM tror jag man gör klokt i att inse att den kommit för att stanna. Som med allt annat så kan man omöjligen gå tillbaka till ett samhälle som fanns före det att något förändrats. Möjligen kan man minska graden av ’management-tänk’ i den offentliga sektorn, men det kommer fortfarande att göras mot bakgrund av vår kunskap och upplevelse av NPM. Och det finns faktiskt de forskare som menar att detta har redan inträffat. Som menar att NPM som styrfilosofi inte längre dominerar den offentliga administrationen. Hur det än är med det, tror jag att vi inom Sverige fortfarande kan se tydliga tecken på NPM, något som jag kommer ha all anledning att återkomma till i senare blogginlägg.


[1] Kontroll av output kan ställas mot kontroll av beteende, en klassisk indelning inom den företagsekonomiska forskningen. I teorin menas det att när man som chef har god kunskap och insikt om hur saker och ting ska utföras inom organisationen, kommer styrning genom att kontrollera det faktiska arbetet vara mer fördelaktigt. I de fall som man saknar (eller har svårigheter att få information om) själva omvandlingsprocessen inom organisationen, så lämpar det sig mer väl att mäta antalet produkter (exempelvis) som kommer ut istället; benämnt som kontroll av output).