Etikettarkiv: Socialkonstruktion

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 3: Förändrade styrförutsättningar?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I det första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I det andra inlägget (Kund utan marknad?) problematiserade jag relationen mellan kund och marknad. Genom att identifiera det offentligas uppdrag som antingen (1) offentlig tjänsteproduktion och (2) myndighetsutövning så får vi möjlighet att tydligare förstå hur kundrelationen kan uppstå och fortlöpa. I detta avslutande inlägg kommer jag att diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att diskutera hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Organisering och styrning har som central funktion att få ett antal individer att sträva åt samma håll. För att lyckas med detta framgångsrikt krävs det inte bara att man fokuserar på interna aspekter, utan även att man länkar dessa till den omgivning som organisationen befinner sig i. Strategier för att lyckas med styrning kräver en reflektion kring vilka det är som man har att göra med. Även utanför organisationen. Som jag kommer att diskutera längre ner så är det just detta som gör att konstruktionen av organisering och styrning i grunden ändras i och med införande av kundbegreppet i den offentliga förvaltningen.

I mina tidigare två inlägg (se ovan) har jag lagt fram min syn kring kundbegreppet. Jag har där presenterat argument för varför kundbegreppet kräver en marknad i en eller annan form, samt att det krävs en reciprocitet i givandet och tagandet av begreppet. Kortfattat är det min uppfattning att det krävs att såväl medborgaren som myndigheten erkänner kundbegreppet som fungerande för att det ska fungera. Jag har också vidare argumenterat för att det i egentlig mening endast är den offentliga tjänsteproduktionen som kan vara objekt för en utsättning av kundbegreppet. Den offentliga tjänsteproduktionen är av sådan karaktär att vi med relativ enkelhet kan se andra aktörer än de traditionellt offentliga utföra funktionen på ett tillfredställande sätt. Några exempel på offentlig tjänsteproduktion är sjukvård, äldrevård, hemtjänst etc.  Den definition av kundbegreppet som jag har argumenterat för här skapar en hel del restriktioner. Restriktioner som till stora delar gör det tämligen svårt att definiera relationen mellan medborgare och myndigheter som en kundrelation. Icke desto mindre refererar myndigheter ofta till medborgare som just kunder.

Orden konstruerar vår verklighet

Från ett socialkonstruerat perspektiv bär enskilda ord alltid en mening. Ord används för att beskriva vår samtid och den värld som vi uppfattar som sann. Genom att sätta ord på fenomen förverkligar vi vår värld gentemot andra. Och andra kan förhålla sig till oss genom att använda samma ord eller helt ta avstånd från oss. På samma sätt som vi sätter ord för vår verklighet och därmed producerar en bild av den, är det så att orden förstärker vår uppfattning om världen. När vi säger att ord reproduceras den verklighet som vi själva en gång har producerat. Detta innebär att ord målar bilden av en verklighet och att vi som individer förstår denna verklighet genom att använda orden. Om vi kort återvänder till kundbegreppet, så har jag nu lagt ut pusselbitar för att låta oss förstå att ordet ”kund” antyder en relation på en marknad där konkurrens är en viktig aspekt. Om vi helt bortser från den knepiga situationen att medborgaren inte kan konstrueras som en kund utan att det finns en reciprocitet i begreppsanvändningen, så skapar själva begreppet konsekvenser för världsuppfattningen. Det vill säga, genom att tjänstemän och styrande politiker, medvetet eller omedvetet, använder kundbegreppet som en naturlig del i identifiering av medborgaren, så reproduceras bilden av en verklighet där en marknad faktiskt existerar.

Verkligheten dikterar organisering och styrning

Medför detta några konsekvenser? Ja, i mitt tycke förändras i grunden förutsättningarna för hur styrning och organisering konstrueras. En verklighet som målas upp med hjälp av ett kundbegrepp antyder att en verksamhet på ett proaktivt sätt måste förutse de behov och krav som kan tänkas uppstå. Kundbegreppet kräver en verklighet som omfattar marknader och konkurrens, varför organisering och styrning måste konstrueras så att man inte förlorar ”kunder” till andra aktörer på denna (fiktiva) marknad. Marknadslogiken dikterar att kunder är lättflyktiga, resultatkrävande och informationsstarka individer som kontinuerligt höjer kraven på de verksamheter som de har att göra med. Är kunden inte nöjd kommer hen att röra sig till en annan leverantör.

Som jag nämnde ovan så bygger en sund organisering och styrning på att interna faktorer är länkade med den omgivning som verksamheten befinner sig i. Den traditionella byråkratin (så som Weber har diskuterat den) reproducerade en verklighet där den legalistiska staten var i centrum. Detta innebar att organisering och styrning framförallt fanns på plats för att garantera att rätt skulle vara rätt oavsett vem det gällde. Nepotism byttes så sakta ut mot professionalism och rättssäkerhet. Men genom kundbegreppets inträde som symbol för verkligheten har lag och rätt kommit att bytas ut mot marknad och konkurrens. Det vill säga att styrning skiftar fokus från rättssäkerhet till kundorientering. I en verklighet där verksamheter måste slåss om ”kunder” för en överlevnad blir det mindre relevant att göra rätt och högst centralt att tillfredsställa behovet hos just ”kunderna”.

Sammanfattning

Jag har i detta inlägga argumenterat för att organisering och styrning i grunden bör vara förankrad i den omgivning som olika verksamheter bedrivs. Sådana omgivningar förstås framförallt genom de ord som används i och kring verksamheten. Genom att introducera och kontinuerligt använda kundbegreppet inom den offentliga sektorn så målas en verklighet bestående av marknader och konkurrens upp. Effekten av detta blir att organisering och styrning skiftar fokus från en reaktiv till proaktiv styrning. Den byråkratiska grunden för att tillgodose att gällande rätt följs blir utbytt mot en marknadslogik där verksamheter måste slåss om att vinna och behålla kunder.

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 2: Kund utan marknad?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I andra inlägget diskuterar jag hur de inneboende egenskaperna i kundbegreppet kan omsättas till offentlig förvaltning. Syftet är visa på var kundbegreppet kan, och inte kan, passa in inom den svenska offentliga förvaltningen. I det tredje inlägget diskuterar jag hur införandet av kundbegreppet inom offentlig förvaltning förändrar behovet och karaktären av organisationsstyrning och -kontroll i offentlig förvaltning.

– –

Offentlig förvaltning är oerhört komplext. Mängden tjänster och produkter som kommer av denna massa är varken enhetliga eller ens lika. Socialtjänsten erbjuder inte samma tjänster som exempelvis Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen. Det blir då också svårt att diskutera hur ett begrepp som ”kund” kan appliceras på denna heterogena apparat.

För att bena ut problematiken kring användandet och konsekvenser kring användandet av kundbegreppet tror jag att vi måste göra en distinktion i de uppgifter som det offentliga har. En sådan – förenklad – separation kan göras i två delar.

För det första har det offentliga ett uppdrag att leverera en rad tjänster till samhället. Detta kan vara sjukvård, äldrevård eller barnomsorg. Det som erbjuds och levereras till medborgaren har en karaktär av att vara en produkt eller tjänst som helt eller delvis kan separeras från det offentliga. Med andra ord, detta är tjänster eller produkter som kan erbjudas av andra aktörer än just det offentliga. Jag väljer att benämna detta som offentlig tjänsteproduktion.

För det andra har det offentliga uppdraget att fatta beslut som påverkar och inverkar på enskilda medborgares liv. Besluten i sig är oftast kopplade till ett icke-materiellt objekt (även om dess konsekvenser kan bli materiella). Jag väljer här att benämna detta som myndighetsutövning och exempel på tydliga beslut som faller inom denna ram är verksamheter inom rättsväsendet, socialförsäkringen eller immigration. Det är också viktigt att poängtera att det offentliga, enligt lag, inte har möjlighet att kontraktera ut själva myndighetsutövandet utan att det måste stanna kvar inom det offentliga (i alla fall enligt nuvarande och gällande lagstiftning).

Det är viktigt att vi gör den här separationen av det offentligas uppdrag eftersom kundbegreppet passar olika väl in i olika kontextuella sammanhang. När det gäller det offentligas första uppdrag, offentlig tjänsteproduktion, ter det sig rimligt att en konstruktion skulle kunna upprättas så att kunden har kvar sin rätt att välja leverantör. Levererar inte förskola A det som förväntas kan kunden vända sig till förskola B. Men detsamma kan inte sägas gälla för myndighetsutövande. Kunden har i dessa lägen inte möjlighet att välja vem som exempelvis ska besluta om sjukförsäkringens godkännande eller inte utan är hänvisad till Försäkringskassan som myndighetsutövande instans. Ändå refererar Försäkringskassan till medborgaren som just ”kund”.

Kan vi tala om ”kunder” utan att det finns en marknad?

Ofta inom den offentliga förvaltningen kan vi observera att kundbegreppet används som definition av medborgaren. Detta sker även om det inte finns en direkt marknad för utbyte att mötas på. Försäkringskassan är en sådan myndighet som benämner medborgaren som just kund. Men det finns inte någon marknad där denna kund kan möta andra (säljande) aktörer för att utbyta prestationer. Konstruktionen av medborgaren som ”kund” blir genom detta ensidigt i den mening att det enbart blir en etikett som sätts på myndighetens motpart i det faktiska bemötandet. Det uppstår aldrig en ömsesidighet kring skapandet av kundbegreppet eftersom motparten inte upplever sig befinna sig på en arena syftandes till utbyte av likställda prestationer. Om vi inte förkastar mitt tidigare resonemang (se det tidigare inlägget ”Vad är en kund?”)kring kundbegreppet som ett socialkonstruerat begrepp, en relation som skapas tillsammans av de olika parterna, så kan vi logiskt dra slutsatsen att frånvaron av en marknad omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet. Utan marknad, ingen kund.

Att marknaden som arena för utbyte av prestationer skulle vara avgörande för konstruktionen av kundbegreppet blir ytterligare klart om vi funderar kring två andra aspekter kring marknadsmekanismerna: valfrihet och konkurrens. Jag har i mitt tidigare inlägg argumenterat för att marknadens mekanismer kräver att (1) fler än fyra aktörer, fördelade på såväl säljare som kunder agerar på arenan samt att (2) säljare och kunder har valfrihet med vem man vill utbyta prestationer. Om vi omsätter detta till den del av den offentliga förvaltningen som jag tidigare definierade som myndighetsutövare, blir det extra tydligt att det inte finns konkurrens (flera aktörer) som erbjuder dessa tjänster (eftersom det är förbjudet enligt lag). Det finns inte heller någon valfrihet från medborgarens sida kring att vända sig till exempelvis Försäkringskassan i ärenden rörande socialförsäkringen. Detsamma gäller naturligtvis omvänt. Försäkringskassan kan och får inte välja bort en medborgare som vänder sig till dem med ärende kring socialförsäkringen. Exkluderandet av valfrihet och konkurrens omöjliggör uppkomsten av en marknad, sett som arena för utbyte av prestationer, vilket i sin tur omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet.

På vissa områden, däremot, har det offentliga försökt konstruera abstrakta platser, arenor, för utbyte av prestationer. Uttrycket ”kvasimarknad” är i dessa fall ofta förekommande. En kvasimarknad kan enklast förstås som konstruktionen av en marknad i den mån att vi konkurrensutsätter viss verksamhet (skolan är ett exempel) men fortsätter att finansiera den via offentliga medel. Det vill säga, det offentliga bjuder in privata (ofta vinstsyftande) aktörer att erbjuda tjänster och produkter till kunder (exempelvis en privatskola) och som får sina intäkter från staten för att utföra uppdraget. Konstruktionen och upprätthållandet av kvasimarknader ser vi inom fältet för den offentliga tjänsteproduktionen. Kundbegreppet blir i dessa fall ohyggligt centralt. Då marknaden är på plats, även om den är av en kvasikaraktär, behövs kunden för att bekräfta marknadens berättigande. Men vad som skiljer denna situation från den föregående är att både säljare och kund samkonstrueras ömsesidigt, genom ibland mycket intrikata ersättningsmodeller, in i sina roller som just säljare och kund. Marknaden skapar därmed förutsättningar för kundens rollkonstruktion men kunden bekräftar förekomsten av marknaden.

Sammanfattning och fortsättning

Jag har i detta inlägg belyst vikten av förekomsten av en marknad som arena för utbyte av prestationer i konstruktionen av kundbegreppet. Om förutsättningarna för det offentliga uppdraget är sådant att en marknad inte kan konstrueras, exempelvis för att de arbetar med myndighetsutövning, så blir konstruktionen av kundbegreppet enbart en etikett skapad av det offentliga. Själva kundrelationen som sådan kan inte uppstå.

Det är, egentligen, enbart i de fall där det offentligas verksamhet kan definieras som offentlig tjänsteproduktion som vi skapar grundförutsättningar för att se hur kundbegreppet blir användbart. I dessa fall löser det offentliga marknadens existens genom intrikata ersättningsmodeller som exempelvis ”skolpeng” och liknande.

I nästa inlägg kommer jag diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att visa på hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 1: Vad är en kund?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg kommer jag att diskutera införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I första inlägget diskuterar jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I andra inlägget diskuterar jag hur de inneboende egenskaperna i kundbegreppet kan omsättas till offentlig förvaltning. Syftet är visa på var kundbegreppet kan, och inte kan, passa in inom den svenska offentliga förvaltningen. I det tredje inlägget diskuterar jag hur införandet av kundbegreppet inom offentlig förvaltning förändrar behovet och karaktären av organisationsstyrning och -kontroll i offentlig förvaltning.

– –

Kunden ur ett marknadslogiskt perspektiv

För att förstå kundbegreppet ur ett marknadslogiskt perspektiv måste vi börja med att förstå vad en marknad är. Marknad kan, förenklat, definieras genom tre punkter.

För det första bör marknaden förstås som en arena där olika aktörer (och här inkluderar jag organisationer, som förstås är ett kollektiv av aktörer) möts för att det finns ett gemensamt intresse av byteshandel. Bytet består i att en aktör, säljaren, erbjuder en prestation som en annan aktör, kunden, är intresserad av att erhålla genom en motprestation. Teoretiskt kan dessa prestationer (och motprestationer) bestå av exempelvis tjänster, produkter eller monetära medel (pengar).

För det andra kräver en marknad konkurrens. Konkurrens skapas genom att det finns flera säljare som erbjuder varor till flera kunder.  Så även om handel kan uppstå mellan enbart två aktörer kräver en marknad att antalet aktörer ökar till minst tre. Inbyggt i konkurrensfaktor ligger också att endera parten har full frihet att välja vem man ska utbyta prestationer med. Eftersom en säljare och kund (monopol) eller två säljare och en kund (monopsoni) är tecken på en imperfekt konkurrens, eftersträvar marknadslogiken att en marknad består av minst fyra aktörer fördelad lika som säljare och kunder.

För det tredje krävs det en reciprocitet i prestationsutbytet. Kunder och säljare utbyter prestationer (oftast en vara mot pengar) och nivån på dessa prestationer måste vara av en sådan karaktär att de skapar förutsättningar för att kund och säljare ska kunna avsluta den omedelbara relationen dem emellan. Transaktionen fungerar alltså som en katalysator för att avsluta det hela. Brister i denna ömsesidighet kan riskera att leda till att det finns kvardröjande ”hållhakar” på den ena eller andra parten (vilket alltså bör undvikas). . Med andra ord, prestationen som kunden ger i utbyte till säljaren får inte vara så låg att det anses finnas ett fortsatt ersättningskrav.

Kunden som ett socialkonstruerat begrepp

Kundbegreppet ur ett marknadslogiskt begrepp kan alltså sammanfattningsvis definieras som (1) en arena där aktörer möts för att (2) i konkurrens med andra aktörer (3) utbyta prestationer av likställt ömsesidig karaktär. Men, i min mening, detta är en otillräcklig beskrivning av hur konstruktionen av kundbegreppet går till i vardagliga livet.

Språkkonsulten Ylva Byrman (2007)[1] har i ett examensarbete vid Stockholms universitet undersökt bruket och attityder kring ordet kund. Byrman visar i sin studie att individer uppfattar kundbegreppet som beroende på själva syftet med mötet. Exempelvis hävdade 99 % av respondenterna att de var kunder om de handlade i en affär, 51 % att man var kund om man besökte Polisen för att få ett pass, 16 % att man var kund hos Försäkringskassan om man erhåller föräldrapeng och 0 % om man är hos Polisen för att man blivit anhållen.

En slutsats som går att dra från Byrmans studie, även om det inte görs explicit av Byrman själv, är att kundbegreppet inte skapas av en part utan att det skapas i relationen, funktionen och syftet med mötet mellan parterna på en marknad. Det är i själva mötet mellan de två parterna som ”känslan” av att vara kund grundas. Att vara eller uppleva sig själv eller en motpart som kund kräver därmed också att relationen och funktionen i bemötandet är sådant att det hjälper till att samkonstruera parterna som kund och säljare.

Konstruktionen av kundbegreppet som identitet lutar sig i dessa fall på den mer socialkonstruktionistiska världsbilden där det menas att allt (sic) är sociala konstruktioner. Grovt förenklat kan man säga att individer funderar över saker och ting. Därefter interagerar de med andra individer i världen. Tillsammans, genom språket, konstrueras en överenskommen bild av världen. När tillräckligt många tycker likadant förstås det tyckande som en sanning. Den subjektiva världen har blivit objektiv. Cirkeln sluts genom att dessa objektiva värden påverkar den enskilda individens resoneringsprocess och meningsskapande hos sig själv. Ett lysande citat är ”Samhället är en mänsklig produkt. Samhället är objektivt sant. Mänskligheten är en social produkt” (Berger & Luckman, 1966:79[2]).

Vi kan alltså dra slutsatsen att begreppet kund, som vi tar för givet i samhället, är en produkt av vårt interagerande, tolkande och inkännande i de situationer som vi befinner oss i. Förväntningarna på att vara kund i vissa situationer, som när vi går i på Ica och ska handla, är skapade genom samhällets objektiva grund (en del kallar detta för institutioner).  Och genom att vi förväntas vara kunder så kan vi konstruera oss som detta och därmed ”handla rätt”. Men allt måste stämma…

Sammanfattning

I det här inlägger har jag diskuterat två viktiga aspekter. Den första är att kundbegreppet, som ett generiskt överförbart begrepp grundat i ett marknadslogiskt perspektiv, identifierar kunden som den part som söker en prestation hos en säljare och är beredd att utbyta denna mot en annan prestation (oftast pengar). Samtidigt har jag diskuterat att själva begreppet i sig, när det omsätts i vardagligt handlande, kräver att relationen och funktionen i själva mötet konstruerar parterna som just säljare och kund. Det marknadslogiska perspektivet fungerar enbart om vi som enskilda parter ställer upp på att just jag är säljare i relationen och att du är kund (eller tvärtom). I samma stund som vi upplever oss som något annat än kund faller sälj/köp relationen och någonting annat blir synliggjort.

I nästa inlägg diskuterar jag hur detta kan förstås ur ett offentligt förvaltningsperspektiv. Kan vi applicera ett marknadslogiskt kundbegrepp i den offentliga förvaltningen och vad hur (om alls) kontrasteras det av medborgarbegreppet?


[1] Byrman, Y. (2007). Restaurangen har inga – Försäkringskassan har 9 miljoner: Bruket av och attityder till order kund. Examensarbete. Stockholms universitet, Stockholm.

[2] Berger, P. & Luckman, T. (1966). The Social Construction of Reality. Penguin Books, London.