Etikettarkiv: Public administration

New Public Management(?)

2011 skrev jag ett av mina första blogginlägg på den här bloggen, där jag diskuterade vad New Public Management (NPM) var för något. Inlägget har fått väldigt stor spridning och lästs över 30’000 gånger sedan det såg dagens ljus för första gången. Temat har fortsatt vara centralt för min forskning, inte minst i min doktorsavhandling ”Manager and Civil Servant: Exploring actors’ taken-for-granted assumptions in public administration” (2014) där jag studerade chefers uppfattningar kring sin roll som chef i Försäkringskassan (ni kan läsa mer om den i detta inlägg).

Under 2017 publicerades min bok ”New Public Management: Ett nyliberalt 90-talsfenomen?” (Studentlitteratur) där jag på drygt 270 sidor går på djupet med vad NPM är för något, var det kommer ifrån och framförallt vad det kommit att bli i Svensk statsförvaltning. Boken kom att recenseras av Anders Weidung från BTJ (BTJ-häftet nr 2, 2018), som bland annat skriver:

”I denna ambitiösa, bitvis något krävande lärobok tar Tom S. Karlsson, forskare och lärare vid Göteborgs universitet, ett utmärkt helhetsgrepp om fenomenet. Begreppet sätts kunnigt och brett in i ett internationellt historiskt, organisationsteoretiskt, nationalekonomiskt och politiskt sammanhang. Därefter sätts det i bokens huvuddel in i den svenska politiska och förvaltningshistoriska utvecklingen under 1900-talet.”

Efter att min bok publicerades har jag fått en del förfrågningar om jag inte enkelt kan sammanfatta några av huvuddragen i en föreläsning. Av denna anledning  har jag skapat en mycket kort introduktion till NPM, där jag presenterar vad det är och hur det kan förstås. Det är en film på sju minuter som ligger fritt tillgänglig via YouTube och som kan användas (med hänvisning naturligtvis; för studenter eller andra som skriver om NPM rekommenderas att referera till den publicerade boken) fritt i undervisning eller spridas för att förtydliga vad begreppet omfattar. Du ser filmen här nedan. Kommentera gärna och återkoppla om du visar filmen i andra sammanhang.

Byråkrati – det medmänskliga alternativet

Byråkrati och byråkrat har kommit att bli synonymt med det sega, det ogenomträngliga och ibland till och med som det hjärtlösa. Men trots dessa negativa konnotationer kan vi se att man gång på gång väljer att göra val av organisering som ligger i linje med den byråkratiska ordningen. I det här blogginlägget diskuterar jag vad som är de teoretiska fundamenten till byråkratin och varför den (teoretiskt) är överlägsen nästan all annan form av organisering inom offentlig verksamhet.

Weber och byråkratin

Max Weber är förmodligen den forskare som starkast förknippas med den byråkratiska organiseringen. Men för att förstå den byråkratiska organiseringens teoretiska bidrag måste vi förstå den samhällssyn som Weber hade.

Webers skrifter cirkulerar väldigt ofta kring hans kluvenhet inför att betrakta samhällets institutioner å ena sidan som utfästelser för frihet och rättvisa och å andra sidan som ett inlåsande scenario där varje handling blir föremål för en teknokratisk styrning. Han menade att man i och med införandet av det moderna samhället kunde se ett grundläggande skifte från en värderationalitet till en alltmer markvinnande målrationalitet. Värderationalitet består ofta av en uppsättning fasta värden som inte går att bortse från i samhället. En sådan handling följer ofta någon form av kallelse eller ett uttalat moralbud. Förenklat kan man säga att den värderationella handlingen ofta leder till ett rätt eller fel, en form av rättstillämpning kan man säga. Målrationalitet å andra sidan utgår från praktiska resultat där handlingar föregås av en underliggande förhandling mellan alternativ.

Weber argumenterade för att det var genom skiftet från värderationalitet till målrationalitet som individer i samhället kom att styras allt mer av en teknokratiskt konstruerad verklighet. Om man förenklar detta kan man säga att de tidigare idealen baserade på (religiösa eller politiska) ideologier sakta trycktes undan av uppsatta mål kring effektivitet och tidmätningar.

Den byråkratiska organiseringen

Den byråkratiska organiseringen kan sägas bestå av fyra viktiga delar: (1) specialisering, (2) en strikt separering mellan strategiskt övergripande frågor och verksamhetsnära frågor, (3) styrning genom generella regler och överenskomna procedurer samt (4) att arbete inom organisationen sker så objektivt som möjligt.

Genom specialisering möjliggör den byråkratiska organiseringen att olika handläggare tilldelas olika kompetensområden. Dessa handläggare utbildas därefter specifikt inom detta kompetensområde så att de blir experter. Organisering i form av specialisering leder även in på den separation som görs inom den byråkratiska organiseringen eftersom den tillåter för en viss grad av decentralisering av beslutsfattande. Inom den byråkratiska organiseringen delegeras verksamhetsnära beslutsfattande till instanser som befinner just nära verksamheten. De som är specialister inom respektive kompetensområden är också de som ska fatta besluten inom det kompetensområdet. Organisationsledningen, som inte är nära verksamheten i den bemärkelsen, fokuserar istället på övergripande frågor av mer strategisk natur. Små beslut tas långt ut i organisationen och stora frågor på central nivå. Den byråkratiska organiseringen kräver därmed, paradoxalt nog, att en decentralisering och en centralisering av beslutsfattande existerar sida vid sida.

Den funktion som förmodligen är starkast förknippad med den byråkratiska organiseringen är skapandet och efterlevandet av uppsatta regler. Grundtanken är att man från olika håll inom organisationen konstruerar regler som dikterar hur arbetet ska genomföras i olika situationer. Det vill säga, regler dikterar villkoren för hur arbetsprocesser ska genomföras eller hur olika beslut ska fattas. Regelstyrningen blir därmed generell till sin karaktär istället för, som är alternativet inom den beteendemässiga styrningen, direkt[1]. Genom att styra verksamheten genom regler och överenskomna procedurer kringgår man en inneboende risk med den traditionella hierarkiska organisationen, nämligen att beslutsfattande behålls på en hög nivå och försenas eftersom beslutsfattaren översköljs med information som ska behandlas. Slutligen bör allt arbete inom den byråkratiska organiseringen genomföras sine ira et studio – utan vare sig personliga motiv eller intressen och på ett emotionellt distanserat sätt. En del forskare som arbetar med byråkrati som forskningsobjekt hävdar att objektiviteten i grund och botten handlar om medmänsklighet. Drar man deras argument till sin spets kan det sägas att den mest medmänskliga byråkratin är den som inte har medmänsklighet inbyggt i sig. Det är bara rätt eller fel som är av betydelse.

Till syvende och sist handlar detta om att skapa förutsättningar för att medborgare (och kunder) som möter organisationen ska bemötas på samma sätt. De ska mötas av personer som är specialiserade inom det kompetensområde som frågan gäller samtidigt som regelstyrning och ett handläggande utan personliga motiv garanterar medborgarnas rättigheter men också deras skyldigheter.

Många olika former av byråkrati

Byråkratisk ordning är inte något homogent. När man empiriskt studerar hur byråkratiska organiseringar faktiskt ser ut märker man att det finns en rad olika varianter. Ett exempel på hur sådan variation kan se ut är när en organisering som formellt är byråkratisk har en organisationskultur som medför att man inte följer byråkratins regler. I dessa fall uppstår en oäkta byråkrati (eng: mock bureaucracy). Oäkta byråkratier sammankopplas ibland med s.k. gatubyråkrater (eng: street level bureaucrats): administratörer eller individer som i sina möten med medborgare (eller kunder) sitter på makten att tolka regler och fatta beslut.

Byråkratins problem och fördel

Just skapandet och införande av regler är den byråkratiska organiseringens absoluta paradox när det kommer till effektivitet. I den oförvanskade varianten av byråkratisk ordning medför generella regler att beslutsfattande och bemötande inom organisationen sker på ett enhetligt sätt. Vidare skapar den byråkratiska organiseringen ypperliga tillfällen för effektiv styrning eftersom den blir generell snarare än direkt. Det skapar förutsättningar för snabbare beslutsfattande i enskilda ärenden. Regler utgör essensen av den byråkratiska ordningen. Det paradoxala i frågan uppstår då generella regler omtolkas av organisationens medlemmar till att bli ”lagar”. Reglerna utgör inte längre ramverk att låta sig ledas av utan blir fixerade gränser som enskilda organisationsmedlemmar inte vill överträda.

Den förvanskade byråkratiska organiseringen kan därmed ge upphov till en dysfunktionell verksamhet där medborgare (eller kunder) som ska ha med organisationen att göra upplever den som stelbent. Beslutsfattandet blir långsamt, generellt hållna regler omtolkas som orubbliga lagar och gatubyråkrater använder ”lagen” så som de anser passar bäst.

Men den teoretiska grunden i en byråkratisk organisering medför å andra sidan en långt mer demokratiserad och effektiv process än vad alternativen tillåter. Genom att administratörer styrs av generella regler befriade från egenintresse och som är emotionellt distanserade kan varje medborgare garanteras sina rättigheter. Genom den byråkratiska organiseringen, så som Weber argumenterade för den, skapas förutsättningar för en demokratiserad och effektiv administration där rättssäkerhet står i fokus.


[1] Jag gör här en distinktion mellan den generella beteendemässiga styrningen som utgörs av regler, dokument eller överenskomna procedurer för hur arbetsprocessen ska genomföras och den direkta beteendemässiga styrningen. Den direkta beteendemässiga styrningen å andra sidan utgår från en ordergivande och –mottagande där enskilda individer övervakar genomförandet av arbetsprocessen. En sådan övervakning kan ske antingen direkt genom fysisk närvaro eller indirekt genom införandet av tekniska lösningar.

New Public Management – Vad är det och varför kritiseras det av akademiker?

Observera att denna blogg har flyttat till http://www.3videnz.se Du kan fortfarande läsa inläggen här.

Sedan början av 1990-talet har begreppet New Public Management (NPM) kommit att bli synonymt med nya sätt att styra och kontrollera verksamheter inom den offentliga sektorn. Såväl på kommunal- som landstings och statlig nivå har begreppet och dess idéer fått genomslagskraft. Det är svårt att studera den offentliga sektorn idag utan att ta hänsyn till den påverkan som NPM haft och hur det fortsätter att påverka 30 år efter att uttrycket först myntades. Men vad är egentligen NPM och var kommer det ifrån? I det här blogginlägget kommer jag att presentera en kortare genomgång av några av de karakteristika som kännetecknar NPM. Jag kommer också att presentera ett par högröstade kritiker som menar att NPM håller på att urholka och förstöra den offentliga sektorn. Bakomliggande antagande för New Public Management Kortfattat kan man säga att NPM förespråkar en tydligare styrning där offentliga resurser ska utnyttjas på ett effektivt och rationellt sätt. Och det var just i effektivitetens namn som vi för första gången kunde se hur NPM sakta med säkert etablerade sig som styrfilosofi inom den offentliga sektorn. Framförallt var det i England under 1980 talet (då Thatcher var den brittiska premiärministern) som implementeringen av idéer ur NPM började ta form på allvar. NPM kan sägas komma ur en kombination av åtminstone två samhälleliga trender. För det första kan vi spåra tekniker för att styra verksamheter som, under 1980-talet, primärt kunde återfinnas inom den privata sektorn (där vinst ansågs vara den primära drivkraften, något som alltså direkt särskiljer den från den offentliga sektorn). Tillsammans med dessa tekniker kan vi också spåra en rad grundantagande inom NPM som närmast kommer från teorier grundade på Nyinstitutionell Ekonomi. Nyinstituionell Ekonomi grundar sig på (liberala) ekonomiska tankar om människans vilja att eftersträva rationella val i alla lägen. Förespråkare för rationella valteorier menar att individer ständigt strävar efter att balansera kostnader med potentiella vinster i syfte att välja det alternativ som ger mest vinst till lägst kostnad. Eller mer korrekt, så handlar det om att individer handlar som om maximal nytta kan uppnås till minsta möjliga kostnad eller insats. Grundläggande för den här typen av teorier är också att kostnader främst belyses i de fall att de externa från den egna individen. Alltså räknas sällan parametrar som känslor med i de rationella valteorierna. En annan vanliga Nyinstitutionell Ekonomisk teori är den populära agent- principalteorin. Grundantagandet inom den här fåran är att agenten och principalen (oftast ägaren) står i ett förhållande till varandra där principalen vill få agenten att utföra något. Mellan principalen och agenten finns det en informationsasymmetri som på något sätt måste byggas bort. Inom agent- principalteorin förespråkas därför konstruerandet av incitamentsstrukturer eller kontrakt som får agenten att agera på ett sätt som står i linje med vad principalen (ägaren) vill. Teorier som grundar sig på Nyinstitutionell Ekonomi kritiseras ofta eftersom den förutsätter att den enskilda individen ständigt värnar om sig själv och bygger på en människosyn som premierar egoism. Sju karakteristika för New Public Management Den framstående brittiska forskaren professor Christopher Hood skrev i två slagkraftiga artiklar (A Public Management For All Seasons, 1991 samt The ”New Public Management” in the 1980’s – Variations on a Theme, 1995) om hur en ny trend inom styrning av de offentliga förvaltningarna hade blivit mer och mer synbar.  Hood menade att man kunde se sju karakteristika inom denna nya filosofi som markant skiljde sig från tidigare styrningsfilosofier inom offentlig verksamt. För det första innefattar NPM en handfast implementering av ’management’ inom den offentliga sektorn. Detta innebar en tydligare, synligare och mer godtycklig styrning genom mandat givna till vissa personer inom den organisatoriska hierarkin. För det andra innebar NPM införandet av explicita standarder med uppföljningar av prestationer. Uppföljningar av prestationer skedde allt som oftast genom att kvantifiera mål som man kunde hålla prestationerna mot för att se om det gick bra eller dåligt. För det tredje innebar NPM ett större fokus på kontroll av output[1]. Tanken med att skifta till en kontroll av output var att man ville fokusera på resultatet snarare än själva processen inom organisationen. För det fjärde följde det med NPM att stora monolitiska organisationer bröts ner i mindre, decentraliserade, delar. För det femte innebar NPM att man införde konkurrens i den offentliga sektorn. Hood menar här att argumentet för detta var att genom konkurrens få till stånd en situation där enskilda offentliga organisationer skulle hamna i ett läge där de kunde pressa sina kostnader för att fortfarande kunna erbjuda sin service. För det sjätte innebar införandet av NPM ett högre fokus på styrtekniker från näringslivet exempelvis genom mer flexibla anställningsförfarande, införande av prestationsbelöningar och mer användande av PF-tekniker. För det sjunde (och sista) följde det med NPM ett större fokus på att minska direkta kostnader i verksamheten. Något av kritiken mot NPM NPM kom därmed att kontrasteras mot den tidigare förhärskande idén om (benämnd som Old Public Administration) styrning av offentlig administration, där chefer framförallt konstruerades som förvaltare och statstjänstemän. Personer som emotionellt och ideologiskt förankrade beslut inom den offentliga förvaltningen.  Den brittiske professorn Irvine Lapsley menar att just den här krocken, den mellan tidigare och nyare idéer om hur man ska styra offentlig verksamhet, skapar spänningar inom organisationer som försvårar det dagliga arbetet. Framförallt är det spänningarna mellan att vara förvaltare (som den tidigare ’ideologin’ förespråkade) och manager (som NPM förespråkar) som skapar motsättningar. Den brittiske professorn Stephen Osbourne har ytterligare kritiserat de premisser som NPM bygger på. Han menar att NPM är en styrfilosofi som i mångt och mycket grundar sig på idén om en produktion av varor. Problemet, enligt Osbourne, är att den offentliga sektorn väldigt, väldigt sällan hänger sig åt regelrätt varuproduktion. Istället är det den offentliga sektorns uppgift att leverera service åt samhället och dess medborgare. I en sådan situation kan man inte styra med tekniker som bygger på produktion. Professor Christopher Pollitt har vidare menat att de effektivitetstecken som vi sett inom nationer som anammat NPM inom den offentliga sektorn, inte nödvändigtvis går att hänföra till just NPM. Han menar att man möjligen i viss mån kan se att ökat fokus på prestationsmätningar och effektivitetstänkande har orsakat bättre offentliga finanser och effektivare administration, men att man bör vara försiktig med att dra den förenklade slutsatsen att den enbart har med NPM att göra. Andra kritiker till NPM menar att människor blir förvandlade till ansiktslösa prestationsrobotar. Något som i längden riskerar hela det moderna välfärdssamhällets konstruktion. New Public Management – här för att stanna?Sammanfattningsvis står det klart att implementeringen av NPM i den offentliga sektorn har fått som effekt att synen på hur man ska styra det offentliga har genomgått vad som närmast kan betraktas som ett paradigmskifte. NPM omfattar nya grundantaganden om hur individer fungerar enskilt och i grupp, men inkluderar även tekniker i styrning och kontroll som inte alltid går hand i hand med den offentliga sektorns uppgifter. Oavsett vad man personligen tycker och tänker om NPM tror jag man gör klokt i att inse att den kommit för att stanna. Som med allt annat så kan man omöjligen gå tillbaka till ett samhälle som fanns före det att något förändrats. Möjligen kan man minska graden av ’management-tänk’ i den offentliga sektorn, men det kommer fortfarande att göras mot bakgrund av vår kunskap och upplevelse av NPM. Och det finns faktiskt de forskare som menar att detta har redan inträffat. Som menar att NPM som styrfilosofi inte längre dominerar den offentliga administrationen. Hur det än är med det, tror jag att vi inom Sverige fortfarande kan se tydliga tecken på NPM, något som jag kommer ha all anledning att återkomma till i senare blogginlägg.


[1] Kontroll av output kan ställas mot kontroll av beteende, en klassisk indelning inom den företagsekonomiska forskningen. I teorin menas det att när man som chef har god kunskap och insikt om hur saker och ting ska utföras inom organisationen, kommer styrning genom att kontrollera det faktiska arbetet vara mer fördelaktigt. I de fall som man saknar (eller har svårigheter att få information om) själva omvandlingsprocessen inom organisationen, så lämpar det sig mer väl att mäta antalet produkter (exempelvis) som kommer ut istället; benämnt som kontroll av output).