Etikettarkiv: NPM

New Public Management(?)

2011 skrev jag ett av mina första blogginlägg på den här bloggen, där jag diskuterade vad New Public Management (NPM) var för något. Inlägget har fått väldigt stor spridning och lästs över 30’000 gånger sedan det såg dagens ljus för första gången. Temat har fortsatt vara centralt för min forskning, inte minst i min doktorsavhandling ”Manager and Civil Servant: Exploring actors’ taken-for-granted assumptions in public administration” (2014) där jag studerade chefers uppfattningar kring sin roll som chef i Försäkringskassan (ni kan läsa mer om den i detta inlägg).

Under 2017 publicerades min bok ”New Public Management: Ett nyliberalt 90-talsfenomen?” (Studentlitteratur) där jag på drygt 270 sidor går på djupet med vad NPM är för något, var det kommer ifrån och framförallt vad det kommit att bli i Svensk statsförvaltning. Boken kom att recenseras av Anders Weidung från BTJ (BTJ-häftet nr 2, 2018), som bland annat skriver:

”I denna ambitiösa, bitvis något krävande lärobok tar Tom S. Karlsson, forskare och lärare vid Göteborgs universitet, ett utmärkt helhetsgrepp om fenomenet. Begreppet sätts kunnigt och brett in i ett internationellt historiskt, organisationsteoretiskt, nationalekonomiskt och politiskt sammanhang. Därefter sätts det i bokens huvuddel in i den svenska politiska och förvaltningshistoriska utvecklingen under 1900-talet.”

Efter att min bok publicerades har jag fått en del förfrågningar om jag inte enkelt kan sammanfatta några av huvuddragen i en föreläsning. Av denna anledning  har jag skapat en mycket kort introduktion till NPM, där jag presenterar vad det är och hur det kan förstås. Det är en film på sju minuter som ligger fritt tillgänglig via YouTube och som kan användas (med hänvisning naturligtvis; för studenter eller andra som skriver om NPM rekommenderas att referera till den publicerade boken) fritt i undervisning eller spridas för att förtydliga vad begreppet omfattar. Du ser filmen här nedan. Kommentera gärna och återkoppla om du visar filmen i andra sammanhang.

Stefan Fölster nonchalerar kritiken mot New Public Management

Lördagen den 23 augusti publicerade Stefan Fölster en op-ledare i Svenska Dagbladet på ämnet New Public Management (det vi kallar NPM) under rubriken ”Utskälld metod räddar liv”. Hans främsta poäng, så som han själv vill porträttera det, är att NPM är här för att stanna och anledningen till detta är att sjukvården (det är exemplet han använder) litar på evidens. 

Jag har skrivit och pratat mycket om NPM. Såväl här på bloggen som i andra sammanhang (som exempelvis i avhandlingsarbetet som jag diskuterar här). Problemet med Fölsters inlaga i debatten är att han grovt förenklar NPM som begrepp och därmed kan välja att nonchalera mycket av den kritik som lyfts fram. Framförallt ger han stöd åt de mer ideologiskt laddade reformerna som vi inkluderar inom ramen för begreppet, det vill säga de som oftast tas upp av kritiker. Bekvämt va?

Jag valde att replikera på detta och mitt svar (samt en kommentar från debattören Johan Wennström) finner du på SvDs ledarblogg under rubriken ”Fortsatt debatt om New Public Management”. Den innehåller även ett svar från Fölster som (föga förvånande) inte håller med mig.

Några resultat från avhandlingen publicerade på Lund Business Review

I förra veckan skrev jag att avhandlingen är spikad. I samband med detta blev jag även ombedd att skriva en populärvetenskaplig artikel åt Ekonomihögskolans forskningsblogg Lund Business Review. I artikeln ”Ämbetsmannen som också blev manager” sammanfattar jag dels den komplexitet som tjänstemän inom den offentliga sektorn utsätts för, dels sammanfattar jag några av de viktigaste resultaten.

En av de viktigaste slutsatserna som jag presenterar i artikeln är att mellanchefer i Försäkringskassan är såväl ämbetsmän som värnar socialförsäkringen och den svenska välfärdsstaten som de är affärsinriktade managers. Jag beskriver också kortfattat hur detta är möjligt. Läs, kommentera och sprid länken. 

Ni glömmer väl inte att följa mig på Twitter och Facebook?

Väldigt tyst, väldigt länge!

Det har varit väldigt tyst, väldigt länge. Det senaste inlägget gjordes 7 mars 2013, det vill säga för mer än ett år sedan. Anledningen är att jag under det senaste året helt fokuserat på att skriva klart min doktorsavhandling. Och nu är den nu klar! Här presenteras framsidan.

Bild

För den som är intresserad av själva avhandlingen så finns den publicerad på Lund University Publications. Den finns tillgänglig där som ”open access” vilket innebär att det är fritt att ladda ner, läsa och använda. Om du är nyfiken så kan du hitta den här. All nedladdning är fri, men jag önskar att du i största möjliga mån sprider länken och inte dokumentet. På detta sätt bevaras nedladdningsstatistiken vilket ger mig en indikation på spridning.

Företagsekonomiska institutionen har samtidigt som avhandlingen spikats (det vill säga att den gjordes offentlig för allmänheten) publicerat ett porträtt av mig och min avhandling. Där kan du läsa en något kondenserad reflektion av mig och framförallt avhandlingen.

Men vad har jag då spenderat de senaste fem åren med att göra? Ja, jag kommer att ha anledning att återkomma till detta i senare inlägg när jag fått möjlighet att sätta mig ner och skriva ett mer ordentligt inlägg. I all korthet kan jag säga att jag i avhandlingen diskuterar och undersöker hur reformer som vi kallar New Public Management har påverkat offentlig förvaltning och de tjänstemän som agerar inom den. Jag behandlar hur ständigt ökande krav kring effektivisering kommit att skapa ett dilemma gentemot rättssäkerhet och hur detta dilemma sedan hanteras och görs begripligt av mellanchefer inom Försäkringskassan.

Avhandlingen försvaras vid offentlig disputation för doktorsexamen tisdagen den 3 juni klockan 10 på Ekonomihögskolan vid Lunds universitet (anslag kan ses här).

 

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 2: Kund utan marknad?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I andra inlägget diskuterar jag hur de inneboende egenskaperna i kundbegreppet kan omsättas till offentlig förvaltning. Syftet är visa på var kundbegreppet kan, och inte kan, passa in inom den svenska offentliga förvaltningen. I det tredje inlägget diskuterar jag hur införandet av kundbegreppet inom offentlig förvaltning förändrar behovet och karaktären av organisationsstyrning och -kontroll i offentlig förvaltning.

– –

Offentlig förvaltning är oerhört komplext. Mängden tjänster och produkter som kommer av denna massa är varken enhetliga eller ens lika. Socialtjänsten erbjuder inte samma tjänster som exempelvis Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen. Det blir då också svårt att diskutera hur ett begrepp som ”kund” kan appliceras på denna heterogena apparat.

För att bena ut problematiken kring användandet och konsekvenser kring användandet av kundbegreppet tror jag att vi måste göra en distinktion i de uppgifter som det offentliga har. En sådan – förenklad – separation kan göras i två delar.

För det första har det offentliga ett uppdrag att leverera en rad tjänster till samhället. Detta kan vara sjukvård, äldrevård eller barnomsorg. Det som erbjuds och levereras till medborgaren har en karaktär av att vara en produkt eller tjänst som helt eller delvis kan separeras från det offentliga. Med andra ord, detta är tjänster eller produkter som kan erbjudas av andra aktörer än just det offentliga. Jag väljer att benämna detta som offentlig tjänsteproduktion.

För det andra har det offentliga uppdraget att fatta beslut som påverkar och inverkar på enskilda medborgares liv. Besluten i sig är oftast kopplade till ett icke-materiellt objekt (även om dess konsekvenser kan bli materiella). Jag väljer här att benämna detta som myndighetsutövning och exempel på tydliga beslut som faller inom denna ram är verksamheter inom rättsväsendet, socialförsäkringen eller immigration. Det är också viktigt att poängtera att det offentliga, enligt lag, inte har möjlighet att kontraktera ut själva myndighetsutövandet utan att det måste stanna kvar inom det offentliga (i alla fall enligt nuvarande och gällande lagstiftning).

Det är viktigt att vi gör den här separationen av det offentligas uppdrag eftersom kundbegreppet passar olika väl in i olika kontextuella sammanhang. När det gäller det offentligas första uppdrag, offentlig tjänsteproduktion, ter det sig rimligt att en konstruktion skulle kunna upprättas så att kunden har kvar sin rätt att välja leverantör. Levererar inte förskola A det som förväntas kan kunden vända sig till förskola B. Men detsamma kan inte sägas gälla för myndighetsutövande. Kunden har i dessa lägen inte möjlighet att välja vem som exempelvis ska besluta om sjukförsäkringens godkännande eller inte utan är hänvisad till Försäkringskassan som myndighetsutövande instans. Ändå refererar Försäkringskassan till medborgaren som just ”kund”.

Kan vi tala om ”kunder” utan att det finns en marknad?

Ofta inom den offentliga förvaltningen kan vi observera att kundbegreppet används som definition av medborgaren. Detta sker även om det inte finns en direkt marknad för utbyte att mötas på. Försäkringskassan är en sådan myndighet som benämner medborgaren som just kund. Men det finns inte någon marknad där denna kund kan möta andra (säljande) aktörer för att utbyta prestationer. Konstruktionen av medborgaren som ”kund” blir genom detta ensidigt i den mening att det enbart blir en etikett som sätts på myndighetens motpart i det faktiska bemötandet. Det uppstår aldrig en ömsesidighet kring skapandet av kundbegreppet eftersom motparten inte upplever sig befinna sig på en arena syftandes till utbyte av likställda prestationer. Om vi inte förkastar mitt tidigare resonemang (se det tidigare inlägget ”Vad är en kund?”)kring kundbegreppet som ett socialkonstruerat begrepp, en relation som skapas tillsammans av de olika parterna, så kan vi logiskt dra slutsatsen att frånvaron av en marknad omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet. Utan marknad, ingen kund.

Att marknaden som arena för utbyte av prestationer skulle vara avgörande för konstruktionen av kundbegreppet blir ytterligare klart om vi funderar kring två andra aspekter kring marknadsmekanismerna: valfrihet och konkurrens. Jag har i mitt tidigare inlägg argumenterat för att marknadens mekanismer kräver att (1) fler än fyra aktörer, fördelade på såväl säljare som kunder agerar på arenan samt att (2) säljare och kunder har valfrihet med vem man vill utbyta prestationer. Om vi omsätter detta till den del av den offentliga förvaltningen som jag tidigare definierade som myndighetsutövare, blir det extra tydligt att det inte finns konkurrens (flera aktörer) som erbjuder dessa tjänster (eftersom det är förbjudet enligt lag). Det finns inte heller någon valfrihet från medborgarens sida kring att vända sig till exempelvis Försäkringskassan i ärenden rörande socialförsäkringen. Detsamma gäller naturligtvis omvänt. Försäkringskassan kan och får inte välja bort en medborgare som vänder sig till dem med ärende kring socialförsäkringen. Exkluderandet av valfrihet och konkurrens omöjliggör uppkomsten av en marknad, sett som arena för utbyte av prestationer, vilket i sin tur omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet.

På vissa områden, däremot, har det offentliga försökt konstruera abstrakta platser, arenor, för utbyte av prestationer. Uttrycket ”kvasimarknad” är i dessa fall ofta förekommande. En kvasimarknad kan enklast förstås som konstruktionen av en marknad i den mån att vi konkurrensutsätter viss verksamhet (skolan är ett exempel) men fortsätter att finansiera den via offentliga medel. Det vill säga, det offentliga bjuder in privata (ofta vinstsyftande) aktörer att erbjuda tjänster och produkter till kunder (exempelvis en privatskola) och som får sina intäkter från staten för att utföra uppdraget. Konstruktionen och upprätthållandet av kvasimarknader ser vi inom fältet för den offentliga tjänsteproduktionen. Kundbegreppet blir i dessa fall ohyggligt centralt. Då marknaden är på plats, även om den är av en kvasikaraktär, behövs kunden för att bekräfta marknadens berättigande. Men vad som skiljer denna situation från den föregående är att både säljare och kund samkonstrueras ömsesidigt, genom ibland mycket intrikata ersättningsmodeller, in i sina roller som just säljare och kund. Marknaden skapar därmed förutsättningar för kundens rollkonstruktion men kunden bekräftar förekomsten av marknaden.

Sammanfattning och fortsättning

Jag har i detta inlägg belyst vikten av förekomsten av en marknad som arena för utbyte av prestationer i konstruktionen av kundbegreppet. Om förutsättningarna för det offentliga uppdraget är sådant att en marknad inte kan konstrueras, exempelvis för att de arbetar med myndighetsutövning, så blir konstruktionen av kundbegreppet enbart en etikett skapad av det offentliga. Själva kundrelationen som sådan kan inte uppstå.

Det är, egentligen, enbart i de fall där det offentligas verksamhet kan definieras som offentlig tjänsteproduktion som vi skapar grundförutsättningar för att se hur kundbegreppet blir användbart. I dessa fall löser det offentliga marknadens existens genom intrikata ersättningsmodeller som exempelvis ”skolpeng” och liknande.

I nästa inlägg kommer jag diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att visa på hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Valfrihetens fälla – om hur skolan tvingas marknadsfokusera

Valfrihet är ett ord som deklarerats som oantastbart. Den (ny)liberala doktrinen om individers frihet har under de senaste tre decennierna satt spår även i det gamla socialdemokratiska Sverige. Jag har i tidigare inlägg diskuterat det offentligas påverkan av New Public Management (läs mer här) ur ett svenskt och internationellt perspektiv.

New Public Management som styrfilosofi inom den offentliga förvaltningen driver frågan om valfrihet i valet kring de offentligas uppdrag. Det finns en underliggande övertygelse om att medborgaren själv (även om de i många fall ompositioneras till att bli ”kunder”) är kapabel, kunnig och villig att göra egna val kring statens uppgifter. Statens uppgift blir att tillhandahålla alternativ och medborgaren åläggs ansvaret att fatta det slutgiltiga beslutet. Det finns en rad analyser man kan göra av just detta senare, men istället kommer jag i det här inlägget lägga fokus på effekterna av valfriheten och de (nya) problem som uppstår i samband med att valfriheten införs. I detta inlägg diskuterar jag hur valfriheten kring skolområdet ändrar fokus från kvalitet till kvantitet och från pedagogiskt fokus till marknadsföringsfokus

Vi har i Sverige haft fria val vad gäller skola sedan mitten av 1990-talet. En skolpeng inrättades tidigt som skulle följa med eleven, inte gå direkt till skolan, i syfte att skapa en fiktiv marknad för skolväsendet. Det underliggande syftet var självklart. Skolor som levererade elever med toppbetyg och bra måluppfyllelse skulle framstå som attraktivare och mer konkurrenskraftiga i jämförelse med andra skolor. Genom en direkt överföring av konkurrensutsatta marknader tänkte man sig att svaga skolor skulle slås ut till fördel för starkare konkurrenter. I teorin är detta en rimlig tanke. Om de svaga aktörerna försvinner från marknaden kommer de kvarvarande att hålla en relativt högre nivå och kvalitet jämfört med tidigare. Konkurrensen kvarnhjul mal på.

2003 släppte Skolverket en rapport (Valfrihet och dess effekter inom skolområdet) som visade på att den konkurrensutsatta skolan hade lett till fler skolor och fler pedagogiska förnyelser. Föräldrar såg positivt på valfriheten och så många som 67 % gjorde ett aktivt val för sina barns skola. Men man kom även fram till att valfriheten främst nyttjades av välutbildade storstadsbor. Idén om den segregerande effekten av valfriheten kom på tapeten. Den 8 juni 2010 publicerade Svenska Dagbladet en artikel (Statistik döljer betygsskillnader) som visade att det fanns ett direkt samband mellan barns betyg och deras föräldrars utbildningsnivå och ställning på arbetsmarknaden. Sammanfattat kan man säga att högutbildade höginkomsttagare har barn med höga betyg i (innerstads)skolan. Den 17 januari 2011 publicerade Dagens Nyheter (Akut platsbrist i skolorna) en artikel som varnade för att det blev allt svårare att få plats i innerstadsskolorna. De var helt enkelt fulla. Ett mycket litet axplock men välfungerande för detta inlägg.

Det är inte svårt att resonera sig fram till varför vi har hamnat i det läge som vi nu befinner oss i. I ett samhälle som alltmer styrs av att maximera sina val (det är ju just detta som New Public Management menar att vi rationella människor vill göra) så kommer vi att söka efter attraktiva och kvalitativt goda skolor. Men vad har vi egentligen för underlag för att göra våra välavvägda val? Jo, idag har finns ekonomiska styrkort på kommunernas hemsidor och välarbetade hemsidor som predikar alternativa pedagogiska inriktningar. Nacka kommun – exempelvis – har en mycket stor databas med nyckeltal som ska hjälpa föräldrar att fatta informerade val. Men allt detta, tror jag, bildar en dimridå framför vår dominerande drivkraft. Nämligen att identifiera vad andra väljer.

Människan verkar ha en inbyggd tro om att gräset alltid är grönare på andra sidan häcken. Maten lite godare hos grannen och så vidare. Vi försöker därför scanna av andra människors val, möjligen i frustration över vår egna oinsatthet, för att utvärdera vilka alternativ som är attraktivast. Det som alla andra verkar flockas kring kan ju inte vara fel, eller? Denna mekanism, menar jag, uppstår i samma sekund som den enskilda individen har möjlighet att välja mellan (minst) två ting. Vi vill ha det som någon annan vill ha eftersom vi då i alla fall inte får det sämre än den som vi väljer tillsammans med. I detta skiljer vi oss inte från våra förskolebarn som sitter i sandlådan och alla vill ha den röda spaden medan det ligger tio gröna runt omkring. Omfört till skolvalet blir effekten att vi i valfrihetens namn flockas kring ett fåtal prestigeskolor i innerstadsområden medan ytterområdena lämnas åt de som inte var snabba nog.

Detta skapar en kumulativ effekt. Eftersom varje barn har en skolpeng, en liten påse guld till den mottagande skolan, kommer de skolor som får många elever få ekonomiska förutsättningar för att bedriva en verksamhet som gynnar såväl lärare som elever. Med en bra verksamhet skapas förutsättningar för elever som går ut med bra betyg, skolan får bättre omdöme. I nästa led kommer fler medborgare flockas till den framstående skolan som lockar så många andra.

Baksidan av detta är att de skolor som inte över-populariseras drabbas av färre ”guldpåsar” vilket skapar sämre förutsättningar för en produktiv och kreativ verksamhet och skolorna löper risken att i ”varv två” tappa ytterligare elever och därmed – allt i konkurrensen goda namn – drivas bort från marknaden.  De få skolor som fortfarande hankar sig kvar, med hjälp av kommunalt ”bistånd”, riskerar att få de ”avlagda” studenter som prestigeskolorna inte har plats för. Vi skapar, genom valfrihet, segregation och klyftor. Mellan de som kan och inte kan välja. Mellan rika och fattiga. (Och möjligen mellan snabba och långsamma.)

Utifrån det gällande valfrihetssystemet på skolområdet finns det egentligen bara ett alternativ för en skola i dagens Sverige. Pedagogik måste placeras sekundärt och marknadsföringen bli primärt. Allt annat är ekonomiskt oförsvarbart. Det är ju så vi vill ha det. Valfrihet är oantastbart!

Hösten 2011

Så här efter att föräldraledigheten avslutats och jag har återgått i tjänst är det dags att åter ta tag i den här bloggen. Inläggen under våren (och möjligen framförallt under sommaren) har varit sporadiska i bästa fall. Detta försvarar jag med all enkelhet genom att åberopa prioritering av barnet framför skrivandet.

Under hösten planerar jag att fortsätta skriva om dagsaktuella frågor som relaterar till företagsekonomisk forskning. Nedan kommer ett par av höstens planerade inlägg. Inemellan kommer det med säkerhet att skrivas andra saker också. Hösten är lång och läsandet likaså…

Att göra rätt och bli fel – om organisatorisk kontrolldissonans

Posten är en av alla de där föränderliga organisationerna. En av de som ständigt befinner sig i rörelse mot något men som sällan stannar upp och reflekterar över vad de har gjort och vilka de är. Nu har en rad brevbärare protesterat mot omorganiseringar och effektiviseringar genom att helt enkelt göra precis så som manualen säger att man ska göra. Effekten? Arbetet tar längre tid och kostar mer än tidigare. I detta inlägg tänker jag diskutera hur detta, den organisatoriska kontrolldissonansen, uppstår i samtida organisationer.

Det valfria problemet

Den svenska statsförvaltningen har under de senaste tre decennierna utstått massivt tryck på att omformas så att bättre kan tillgodose medborgaren. Som en röd tråd genom dessa reformer har medborgarens ”valfrihet” löpt som en förlöpare för den effektiva statens födelse. Vad som sällan diskuteras är hur det fria valet skapar svårigheter för samhället att klara av grundläggande åtagande. I detta inlägg diskuteras effekterna av det valbara samhället.

Kundbegreppet i statsförvaltningen – potentiella konsekvenser

Med intåget av New Public Management har ”kundbegreppet” kommit att blir allt mer centralt. Vi (medborgaren) är inte längre enbart mottagare av tjänster som tillhandahålls av staten utan vi är kunder som förväntas agera marknadsrationellt och effektivt. Men införandet av kundbegreppet är problematiskt i en svensk statsförvaltningskontext. Vem är kund? Hur är kunden faktiskt kund? I detta inlägg diskuterar jag de grundläggande problemen med kundbegreppet och hur det skapar grogrund för organisatoriska problem i den svenska statsförvaltningen.

Värdeskapande för vem?

”Värde för kunden” är något utav en buzz-phrase. En organisation är näst intill tvingad till att konstruera sig på ett sätt som skapar värde för den som vill nyttja dess produkter och tjänster. Under de senaste tio åren har denna fras också kunnat observeras inom statsförvaltningsdiskursen. Frågan är bara för vem som värdet ska skapas? I det här inlägget diskuterar jag hur Försäkringskassan arbetar med ”värde-begreppet” i sin dagliga verksamhet och hur detta arbete visar prov på en slitning i tolkningen av begreppet.

Man får vad man mäter (eller, man är vad man mäter)

Inom företagsekonomisk forskning och utbildning tenderar frasen ”man får vad man mäter” förekomma som ett varningens finger. Vanligen tolkas detta som att de beteende som man mäter – och därmed direkt uppmärksammar – skapar konsekvenser. Genom att mäta ändras beteendet i organisationen. I det här inlägget diskuterar jag hur frasen kan utvecklas till ”man är vad man mäter”. Tesen är enkel. Precis på samma sätt som beteendet hos de styrda förändras av mätning, förändras de styrande av samma mätande.