Etikettarkiv: New Public Management

New Public Management(?)

2011 skrev jag ett av mina första blogginlägg på den här bloggen, där jag diskuterade vad New Public Management (NPM) var för något. Inlägget har fått väldigt stor spridning och lästs över 30’000 gånger sedan det såg dagens ljus för första gången. Temat har fortsatt vara centralt för min forskning, inte minst i min doktorsavhandling ”Manager and Civil Servant: Exploring actors’ taken-for-granted assumptions in public administration” (2014) där jag studerade chefers uppfattningar kring sin roll som chef i Försäkringskassan (ni kan läsa mer om den i detta inlägg).

Under 2017 publicerades min bok ”New Public Management: Ett nyliberalt 90-talsfenomen?” (Studentlitteratur) där jag på drygt 270 sidor går på djupet med vad NPM är för något, var det kommer ifrån och framförallt vad det kommit att bli i Svensk statsförvaltning. Boken kom att recenseras av Anders Weidung från BTJ (BTJ-häftet nr 2, 2018), som bland annat skriver:

”I denna ambitiösa, bitvis något krävande lärobok tar Tom S. Karlsson, forskare och lärare vid Göteborgs universitet, ett utmärkt helhetsgrepp om fenomenet. Begreppet sätts kunnigt och brett in i ett internationellt historiskt, organisationsteoretiskt, nationalekonomiskt och politiskt sammanhang. Därefter sätts det i bokens huvuddel in i den svenska politiska och förvaltningshistoriska utvecklingen under 1900-talet.”

Efter att min bok publicerades har jag fått en del förfrågningar om jag inte enkelt kan sammanfatta några av huvuddragen i en föreläsning. Av denna anledning  har jag skapat en mycket kort introduktion till NPM, där jag presenterar vad det är och hur det kan förstås. Det är en film på sju minuter som ligger fritt tillgänglig via YouTube och som kan användas (med hänvisning naturligtvis; för studenter eller andra som skriver om NPM rekommenderas att referera till den publicerade boken) fritt i undervisning eller spridas för att förtydliga vad begreppet omfattar. Du ser filmen här nedan. Kommentera gärna och återkoppla om du visar filmen i andra sammanhang.

Om prestationsmätning och effekter

I det här inlägget ska jag kort diskutera vad prestationsmätning är och vilka effekter som uppstår. Som med alla typer av styrsystem krävs det att vi förstår de underliggande mekanismerna och strukturerna för att i sin tur kunna avgöra om det är av positivt eller negativt värde. Detta är ett försök till att sprida mer kunskap kring hur systemen påverkar människor och de verksamheter som de befinner sig i.

Vad är prestationsmätning?

Prestationsmätning handlar om att mäta och värdera ett visst utfall. Det kan handla om att mäta hur lång tid något tar, hur många saker som hinns med eller hur många klagomål som inkommer. Detta är naturligtvis bara ett par exempel, listan kan göras lång.

Att mäta något görs för att skaffa sig information om ett visst fenomen. Detta är sant oavsett om det handlar om att ställa sig på vågen det första man gör på morgonen, eller då man studerar antalet godkända studenter efter ett examenstillfälle. Vi skaffar oss information. Informationen kan sedan användas för att fatta en rad beslut som annars kanske inte hade haft någon substans. Ett för högt eller lågt värde på vågen kan indikera ett behov av förändrad kost- eller motionsvanor. Vilket leder oss in på ytterligare en aspekt av mätandet; värderingen av olika aktiviteters frekvens.

Prestationsmätning som system betraktat kräver att vi definierar vilka aktiviteter som anses vara åtråvärda, vilka som inte är det samt att vi hittar sätt att kvantifiera och mäta dessa aktiviteter. Som ett ytterligare led i detta krävs att vi bestämmer oss för en viss standard eller ett mål som kan användas som mall för att värdera vårt uppmätta utfall. Om målet är att väga 78 kg och vågen visar på 80, så har informationen värderats gentemot detta mål. Vi måste ändra kost eller motionsvana för att minska vikten med två kg. Alternativt förändra vårt mål (vilket också skulle kunna vara en gångbar väg).

De standards eller mål som sätts upp skapar alltså en möjlighet för oss att värdera våra prestationer. Mätningen i sig skapar ökat informationsflöde och i den efterföljande utvärderingen kan vi fatta beslut om hur vi ska nå den standard eller det mål som satts upp. Utifrån detta perspektiv är prestationsmätningen inte särskilt problematisk (det är svårt att se en argumentation som skulle bygga på att vi borde veta mindre). Problemet uppstår snarare i de övriga effekter som kan uppstå i relation till mätandet.

En vanlig konsekvens som ofta nämns i de här sammanhangen är att ”vi får det vi mäter”. Med detta menas att i och med att en standard eller mål konstrueras och vi fokuserar vårt mätande – och utvärderande av det mätta – på just dessa indikatorer, så kommer människor rikta om sitt beteende till just dessa aktiviteter. I sig kanske detta inte är problematiskt, det kanske till och med är önskvärt. Om fokus ska ligga på viktminskning är det rimligt att mäta vikt. Om fokus däremot borde ligga på välbefinnande, så blir mätning av vikt som den dominerande indikatorn högst problematisk.

Det är här prestationsmätningen ofta skapar problem, inte minst inom den offentliga sektorn. Eftersom prestationsmätningen som system kräver såväl standards som möjlighet att i kvantitativa termer mäta ett utfall, tenderar det också premiera sådana aktiviteter som är just mätbara. Men det innebär att ytterst viktiga faktorer kan komma att missas i systemet bara på grund av att vi inte med enkelhet kan mäta dem. Saker so välmående, lycka och kärlek är synnerligen svårt att omsätta i någon numerär ordning. Exempel tagna utifrån den offentliga sektorn skulle kunna vara kvalitet, rättvisa och demokrati. Bara för att nämna några exempel.

Utöver att det är svårt att omsätta vissa viktiga utfall till kvantitativa mål, så fås också en annan effekt. Människor har en tendens att endast leta efter nycklarna i ljuskäglans ljus. Analogin är välanvänd och innebär att vi har svårt att se i det mörker som finns utanför det ljus som vår ficklampa ger, vilket innebär – fullt logiskt ska också tilläggas – att vi enbart letar i ljuset. När vi inte hittar nycklarna där kommer vi att försöka rikta om ljuskäglan för att leta på andra ställen. Efter ett tag har vi glömt på vilka ställen vi letat och kanske börjar om igen. Så fortsätter det.

Omsatt till prestationsmätning i olika verksamheter innebär detta att vi fokuserar så mycket på det som mäts och utvärderas att vi kanske glömmer av att det finna andra viktiga delar av verksamheten. Delar som av logiska och rimliga skäl får stå tillbaka eftersom vi inte kan leta där just nu. Vi kanske gör det sen. Men inte nu. Effekten av ett sådant system blir att vi får ett dysfunktionellt beteende inom verksamheten.

Ett stort problem som varit (och är) inom just den offentliga sektorn är att de definierade standards och mål som använts skapat en ganska snäv bild av vad verksamheterna ska uppnå. Fokus har i hög utsträckning legat på att mäta och värdera hastighet och mängd, men inte riktigt lyckats med aspekter som kvalitet, rättvisa och demokrati. Anledningen har varit att detta visat sig vara just väldigt svårt att omsätta till kvantitativa faktorer.

Vad göra?

Att känna till effekterna av hur prestationsmätningen påverkar en verksamhet innebär att det ställs väldigt stora krav på att förstå vad det är som ska uppnås. De standards och de mål som definieras behöver vara ordentligt genomtänkta så att det dysfunktionella inte får för stort genomslag (det kommer alltid finnas en viss grad av dysfunktion i en verksamhet oavsett förekomsten av prestationsmätning eller inte).

Det handlar om att förstå att prestationsmätning som system inte är en enkel lösning. Att mäta prestationer kan vara ett sätt att skaffa sig information om en verksamhet, men om vi inte är vaksamma och reflekterar över vilka konsekvenser som kan uppstå så hamnar vi lätt i att missa viktiga delar av verksamhetens egentliga mål (vi mäter antal handlagda ärenden istället för att fokusera på att stödja utsatta människor i en besvärlig situation). Det handlar om att förstå att ”vi får det vi mäter” men också att vi inte får det som inte mäts. Om vi låter prestationsmätningen vara för dominant i vår verksamhetsstyrning finns det stor risk att detta också resulterar i just sådant dysfunktionellt beteende som vi sett inom den offentliga sektorn under de senaste 20 åren.

Stefan Fölster nonchalerar kritiken mot New Public Management

Lördagen den 23 augusti publicerade Stefan Fölster en op-ledare i Svenska Dagbladet på ämnet New Public Management (det vi kallar NPM) under rubriken ”Utskälld metod räddar liv”. Hans främsta poäng, så som han själv vill porträttera det, är att NPM är här för att stanna och anledningen till detta är att sjukvården (det är exemplet han använder) litar på evidens. 

Jag har skrivit och pratat mycket om NPM. Såväl här på bloggen som i andra sammanhang (som exempelvis i avhandlingsarbetet som jag diskuterar här). Problemet med Fölsters inlaga i debatten är att han grovt förenklar NPM som begrepp och därmed kan välja att nonchalera mycket av den kritik som lyfts fram. Framförallt ger han stöd åt de mer ideologiskt laddade reformerna som vi inkluderar inom ramen för begreppet, det vill säga de som oftast tas upp av kritiker. Bekvämt va?

Jag valde att replikera på detta och mitt svar (samt en kommentar från debattören Johan Wennström) finner du på SvDs ledarblogg under rubriken ”Fortsatt debatt om New Public Management”. Den innehåller även ett svar från Fölster som (föga förvånande) inte håller med mig.

Några resultat från avhandlingen publicerade på Lund Business Review

I förra veckan skrev jag att avhandlingen är spikad. I samband med detta blev jag även ombedd att skriva en populärvetenskaplig artikel åt Ekonomihögskolans forskningsblogg Lund Business Review. I artikeln ”Ämbetsmannen som också blev manager” sammanfattar jag dels den komplexitet som tjänstemän inom den offentliga sektorn utsätts för, dels sammanfattar jag några av de viktigaste resultaten.

En av de viktigaste slutsatserna som jag presenterar i artikeln är att mellanchefer i Försäkringskassan är såväl ämbetsmän som värnar socialförsäkringen och den svenska välfärdsstaten som de är affärsinriktade managers. Jag beskriver också kortfattat hur detta är möjligt. Läs, kommentera och sprid länken. 

Ni glömmer väl inte att följa mig på Twitter och Facebook?

Väldigt tyst, väldigt länge!

Det har varit väldigt tyst, väldigt länge. Det senaste inlägget gjordes 7 mars 2013, det vill säga för mer än ett år sedan. Anledningen är att jag under det senaste året helt fokuserat på att skriva klart min doktorsavhandling. Och nu är den nu klar! Här presenteras framsidan.

Bild

För den som är intresserad av själva avhandlingen så finns den publicerad på Lund University Publications. Den finns tillgänglig där som ”open access” vilket innebär att det är fritt att ladda ner, läsa och använda. Om du är nyfiken så kan du hitta den här. All nedladdning är fri, men jag önskar att du i största möjliga mån sprider länken och inte dokumentet. På detta sätt bevaras nedladdningsstatistiken vilket ger mig en indikation på spridning.

Företagsekonomiska institutionen har samtidigt som avhandlingen spikats (det vill säga att den gjordes offentlig för allmänheten) publicerat ett porträtt av mig och min avhandling. Där kan du läsa en något kondenserad reflektion av mig och framförallt avhandlingen.

Men vad har jag då spenderat de senaste fem åren med att göra? Ja, jag kommer att ha anledning att återkomma till detta i senare inlägg när jag fått möjlighet att sätta mig ner och skriva ett mer ordentligt inlägg. I all korthet kan jag säga att jag i avhandlingen diskuterar och undersöker hur reformer som vi kallar New Public Management har påverkat offentlig förvaltning och de tjänstemän som agerar inom den. Jag behandlar hur ständigt ökande krav kring effektivisering kommit att skapa ett dilemma gentemot rättssäkerhet och hur detta dilemma sedan hanteras och görs begripligt av mellanchefer inom Försäkringskassan.

Avhandlingen försvaras vid offentlig disputation för doktorsexamen tisdagen den 3 juni klockan 10 på Ekonomihögskolan vid Lunds universitet (anslag kan ses här).

 

Att sätta tillit till kontroller (istället för människan)

Tillit är bra, men kontroll är bättre! Hört det förut? I min mening sätter de här sju orden fingret på hur vårt samtida samhälle fungerar. Vi har en magkänsla av att förtroende är bra, men för att verkligen förvissa om att saker och ting görs som de ska så måste det till olika former av kontroll. Som forskare med särskilt intresse för hur offentliga förvaltning styrs och kontrolleras är det här ett område som är mycket intressant. I det här inlägget diskuterar jag hur tillit och kontroll i många lägen är ömsesidigt uteslutande som styrningsmekanismer.

Vad är tillit?

Tillit handlar i grund och botten om att känna förtroende för någon eller någonting. Det kan vara allt ifrån att vi har en förvissning om hur kollegor kommer agera i olika situationer, att det finns en lojalitet till dig som person eller att dina medarbetare kommer leverera det som ni har kommit överens om. Tillit behöver dock inte vara direkt knuten till en annan människa utan kan lika gärna knytas till fenomen eller materiella ting. Det handlar då om att vi känner tillförsikt till ett visst utfall i ett givet scenario. Vi kan lita på att vissa saker kommer att bestå, att andra kommer att förändras. Tillit handlar därmed om en övertygelse om någons trovärdighet eller avsikt. Detta skapar en känsla av ro och vi kan rikta vår energi på andra områden i våra liv.

Tillit är i grunden en känsla som skapas i relationer mellan flera parter. Detta innebär att för att en tillit ska kunna grundläggas krävs det ett givande och tagande av alla inblandade parter. Det är alltså ömsesidigt konstruerat och blir genom detta väldigt sårbart. Misstro eller misstänksamhet från en part förstör effektivt tilliten. Detta betyder inte nödvändigtvis att allas tillit förstörs genom en parts misstänksamhet.  Men med misstro och misstänksamhet följer ofta agerande som signalerar tillitens upphörande för inbjudna parter.

Tillit ger oss en grundläggande känsla av ro. Frånvaron av tillit medför därmed också en oro och ger upphov till känslor av att ta makten över tillvaron. Om tilliten i relation till andra personer eller fenomen skadas eller upphör kommer vi söka andra medel för att se till att överenskommelser hålls. Det är här som kontroll kommer in i bilden.

Vad är kontroll?

Kontroll handlar i grunden om att granska, mäta och styra människor eller händelser så att ett önskat utfall kan uppstå. Kontroll är idag så vanligt att vi inte ens reflekterar över hur kontrollerade och styrda vi är. På många sätt handlar kontroll om att skapa ett begränsat fält där ett visst antal beteenden anses vara önskvärda. På detta vis kontrolleras vi dagligen genom att behöva visa biljett på kollektivtrafiken, vi kontrolleras för hur fort vi kör på vägarna, hur vi beter oss i trafiken och vi kontrolleras genom specificerade uppgifter och mål på vår arbetsplats. Om vi inte har ett arbete kontrolleras det att vi söker arbete eller att vi är sjuka. Studenter kontrolleras av CSN i att de har tagit sina poäng och av högskolan att vissa kunskapsnivåer uppnåtts.

Michel Foucault diskuterar kontroll i sin bok Surveiller et punir (engelsk översättning: Discipline and Punishment, Penguin Books). Han gör en liknelse till den militära utbildningens struktur. Igenom den kontrolleras individer så att de får rätt hållning, rätt fysik och rätt inställning för de uppdrag som ska utföras. Foucault menar att vi genom kontroll skapar fogliga kroppar. Detta innebär att vi genom kontrollmekanismer kan skapa förutsättningar för att förändra människor så att de gör som vi vill eller önskar.

Men kontroll handlar om mer än foglighet. Det handlar också om information. Där i tillitskonceptet litar på att saker och ting görs som överenskommit, kan vi genom kontroll få information om att detta faktiskt sker.  Vi behöver inte längre förlita oss på andra aktörers vilja att upprätthålla tillitsrelationen utan kan genom kontroller få kunskap om att de gör det. Men som jag nämnde ovan så är det just den här typen av agerande som fungerar skadligt på den grundläggande tilliten.

Tillit till kontroll istället för till aktörer?

1999 publicerades Michael Powers numera välciterade bok The Audit Society. I den reflekterar han över det faktum att samhället allt mer kommit att kännetecknats av kontroller. Och den är lika aktuell idag som för 14 år sedan. Vi kontrollerar varandra som aldrig förr. Jag har i ett annat inlägg (New Public Management – Vad är det och varför kritiseras det av akademiker?) beskrivit framväxten av New Public Management (NPM) som fenomen. Jag beskriver där hur NPM vilar på grundvalar kring en rationell aktör som nyttomaximerar. En teori som ofta används i de här fallen är den så kallade Agent-Principal teorin. I korthet går den ut på att principalen saknar kunskap om vad som driver agenten och för att överbrygga detta inrättar kontroller för att begränsa handlingsutrymmet för agenten. Det här tänkandet har kommit att få så stort genomslag i västvärlden att vi utan att reflektera idag tar det för sanning.

Detta innebär att vi har fått en situation där alla kontrollerar varandra. Men som skrivit ovan medför den ökade kontrollen att vi sänder ut signaler om att vår tillit till andra aktörer minskat. Om vi följer tankekedjan i Agent-Principal teorin, så är detta tydligt. För om vi inte skulle tro att agenten skulle drivas av egenintresse, utan kanske av tillit till principalen, varför skulle vi behöva kontrollera?

Jag menar att detta har inneburit att den tillit som vi möjligen tidigare hade till våra kollegor har kommit att förändras så att vi numera primärt har tillit till de kontrollmekanismer som vi instiftat. Det stora problem som vi möjligen står inför nu är i det fall att vi vill svänga tillbaka till att ge tilliten till andra aktörer företräde framför vår tillit till kontrollera. Eftersom tilliten är ömsesidigt skapad är det inte enkelt gjort då vi en gång har skadat den. Samtidigt ska vi inte glömma att vi inte är ensamma om att kontrollera andra. Vi kontrolleras också ständigt i att vi kontrollerar andra. Så tricket, enligt mig, blir att arbeta fram kontrollmekanismer som kan stödja tillitsrelation till dig.

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 3: Förändrade styrförutsättningar?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I det första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I det andra inlägget (Kund utan marknad?) problematiserade jag relationen mellan kund och marknad. Genom att identifiera det offentligas uppdrag som antingen (1) offentlig tjänsteproduktion och (2) myndighetsutövning så får vi möjlighet att tydligare förstå hur kundrelationen kan uppstå och fortlöpa. I detta avslutande inlägg kommer jag att diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att diskutera hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Organisering och styrning har som central funktion att få ett antal individer att sträva åt samma håll. För att lyckas med detta framgångsrikt krävs det inte bara att man fokuserar på interna aspekter, utan även att man länkar dessa till den omgivning som organisationen befinner sig i. Strategier för att lyckas med styrning kräver en reflektion kring vilka det är som man har att göra med. Även utanför organisationen. Som jag kommer att diskutera längre ner så är det just detta som gör att konstruktionen av organisering och styrning i grunden ändras i och med införande av kundbegreppet i den offentliga förvaltningen.

I mina tidigare två inlägg (se ovan) har jag lagt fram min syn kring kundbegreppet. Jag har där presenterat argument för varför kundbegreppet kräver en marknad i en eller annan form, samt att det krävs en reciprocitet i givandet och tagandet av begreppet. Kortfattat är det min uppfattning att det krävs att såväl medborgaren som myndigheten erkänner kundbegreppet som fungerande för att det ska fungera. Jag har också vidare argumenterat för att det i egentlig mening endast är den offentliga tjänsteproduktionen som kan vara objekt för en utsättning av kundbegreppet. Den offentliga tjänsteproduktionen är av sådan karaktär att vi med relativ enkelhet kan se andra aktörer än de traditionellt offentliga utföra funktionen på ett tillfredställande sätt. Några exempel på offentlig tjänsteproduktion är sjukvård, äldrevård, hemtjänst etc.  Den definition av kundbegreppet som jag har argumenterat för här skapar en hel del restriktioner. Restriktioner som till stora delar gör det tämligen svårt att definiera relationen mellan medborgare och myndigheter som en kundrelation. Icke desto mindre refererar myndigheter ofta till medborgare som just kunder.

Orden konstruerar vår verklighet

Från ett socialkonstruerat perspektiv bär enskilda ord alltid en mening. Ord används för att beskriva vår samtid och den värld som vi uppfattar som sann. Genom att sätta ord på fenomen förverkligar vi vår värld gentemot andra. Och andra kan förhålla sig till oss genom att använda samma ord eller helt ta avstånd från oss. På samma sätt som vi sätter ord för vår verklighet och därmed producerar en bild av den, är det så att orden förstärker vår uppfattning om världen. När vi säger att ord reproduceras den verklighet som vi själva en gång har producerat. Detta innebär att ord målar bilden av en verklighet och att vi som individer förstår denna verklighet genom att använda orden. Om vi kort återvänder till kundbegreppet, så har jag nu lagt ut pusselbitar för att låta oss förstå att ordet ”kund” antyder en relation på en marknad där konkurrens är en viktig aspekt. Om vi helt bortser från den knepiga situationen att medborgaren inte kan konstrueras som en kund utan att det finns en reciprocitet i begreppsanvändningen, så skapar själva begreppet konsekvenser för världsuppfattningen. Det vill säga, genom att tjänstemän och styrande politiker, medvetet eller omedvetet, använder kundbegreppet som en naturlig del i identifiering av medborgaren, så reproduceras bilden av en verklighet där en marknad faktiskt existerar.

Verkligheten dikterar organisering och styrning

Medför detta några konsekvenser? Ja, i mitt tycke förändras i grunden förutsättningarna för hur styrning och organisering konstrueras. En verklighet som målas upp med hjälp av ett kundbegrepp antyder att en verksamhet på ett proaktivt sätt måste förutse de behov och krav som kan tänkas uppstå. Kundbegreppet kräver en verklighet som omfattar marknader och konkurrens, varför organisering och styrning måste konstrueras så att man inte förlorar ”kunder” till andra aktörer på denna (fiktiva) marknad. Marknadslogiken dikterar att kunder är lättflyktiga, resultatkrävande och informationsstarka individer som kontinuerligt höjer kraven på de verksamheter som de har att göra med. Är kunden inte nöjd kommer hen att röra sig till en annan leverantör.

Som jag nämnde ovan så bygger en sund organisering och styrning på att interna faktorer är länkade med den omgivning som verksamheten befinner sig i. Den traditionella byråkratin (så som Weber har diskuterat den) reproducerade en verklighet där den legalistiska staten var i centrum. Detta innebar att organisering och styrning framförallt fanns på plats för att garantera att rätt skulle vara rätt oavsett vem det gällde. Nepotism byttes så sakta ut mot professionalism och rättssäkerhet. Men genom kundbegreppets inträde som symbol för verkligheten har lag och rätt kommit att bytas ut mot marknad och konkurrens. Det vill säga att styrning skiftar fokus från rättssäkerhet till kundorientering. I en verklighet där verksamheter måste slåss om ”kunder” för en överlevnad blir det mindre relevant att göra rätt och högst centralt att tillfredsställa behovet hos just ”kunderna”.

Sammanfattning

Jag har i detta inlägga argumenterat för att organisering och styrning i grunden bör vara förankrad i den omgivning som olika verksamheter bedrivs. Sådana omgivningar förstås framförallt genom de ord som används i och kring verksamheten. Genom att introducera och kontinuerligt använda kundbegreppet inom den offentliga sektorn så målas en verklighet bestående av marknader och konkurrens upp. Effekten av detta blir att organisering och styrning skiftar fokus från en reaktiv till proaktiv styrning. Den byråkratiska grunden för att tillgodose att gällande rätt följs blir utbytt mot en marknadslogik där verksamheter måste slåss om att vinna och behålla kunder.

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 2: Kund utan marknad?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I andra inlägget diskuterar jag hur de inneboende egenskaperna i kundbegreppet kan omsättas till offentlig förvaltning. Syftet är visa på var kundbegreppet kan, och inte kan, passa in inom den svenska offentliga förvaltningen. I det tredje inlägget diskuterar jag hur införandet av kundbegreppet inom offentlig förvaltning förändrar behovet och karaktären av organisationsstyrning och -kontroll i offentlig förvaltning.

– –

Offentlig förvaltning är oerhört komplext. Mängden tjänster och produkter som kommer av denna massa är varken enhetliga eller ens lika. Socialtjänsten erbjuder inte samma tjänster som exempelvis Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen. Det blir då också svårt att diskutera hur ett begrepp som ”kund” kan appliceras på denna heterogena apparat.

För att bena ut problematiken kring användandet och konsekvenser kring användandet av kundbegreppet tror jag att vi måste göra en distinktion i de uppgifter som det offentliga har. En sådan – förenklad – separation kan göras i två delar.

För det första har det offentliga ett uppdrag att leverera en rad tjänster till samhället. Detta kan vara sjukvård, äldrevård eller barnomsorg. Det som erbjuds och levereras till medborgaren har en karaktär av att vara en produkt eller tjänst som helt eller delvis kan separeras från det offentliga. Med andra ord, detta är tjänster eller produkter som kan erbjudas av andra aktörer än just det offentliga. Jag väljer att benämna detta som offentlig tjänsteproduktion.

För det andra har det offentliga uppdraget att fatta beslut som påverkar och inverkar på enskilda medborgares liv. Besluten i sig är oftast kopplade till ett icke-materiellt objekt (även om dess konsekvenser kan bli materiella). Jag väljer här att benämna detta som myndighetsutövning och exempel på tydliga beslut som faller inom denna ram är verksamheter inom rättsväsendet, socialförsäkringen eller immigration. Det är också viktigt att poängtera att det offentliga, enligt lag, inte har möjlighet att kontraktera ut själva myndighetsutövandet utan att det måste stanna kvar inom det offentliga (i alla fall enligt nuvarande och gällande lagstiftning).

Det är viktigt att vi gör den här separationen av det offentligas uppdrag eftersom kundbegreppet passar olika väl in i olika kontextuella sammanhang. När det gäller det offentligas första uppdrag, offentlig tjänsteproduktion, ter det sig rimligt att en konstruktion skulle kunna upprättas så att kunden har kvar sin rätt att välja leverantör. Levererar inte förskola A det som förväntas kan kunden vända sig till förskola B. Men detsamma kan inte sägas gälla för myndighetsutövande. Kunden har i dessa lägen inte möjlighet att välja vem som exempelvis ska besluta om sjukförsäkringens godkännande eller inte utan är hänvisad till Försäkringskassan som myndighetsutövande instans. Ändå refererar Försäkringskassan till medborgaren som just ”kund”.

Kan vi tala om ”kunder” utan att det finns en marknad?

Ofta inom den offentliga förvaltningen kan vi observera att kundbegreppet används som definition av medborgaren. Detta sker även om det inte finns en direkt marknad för utbyte att mötas på. Försäkringskassan är en sådan myndighet som benämner medborgaren som just kund. Men det finns inte någon marknad där denna kund kan möta andra (säljande) aktörer för att utbyta prestationer. Konstruktionen av medborgaren som ”kund” blir genom detta ensidigt i den mening att det enbart blir en etikett som sätts på myndighetens motpart i det faktiska bemötandet. Det uppstår aldrig en ömsesidighet kring skapandet av kundbegreppet eftersom motparten inte upplever sig befinna sig på en arena syftandes till utbyte av likställda prestationer. Om vi inte förkastar mitt tidigare resonemang (se det tidigare inlägget ”Vad är en kund?”)kring kundbegreppet som ett socialkonstruerat begrepp, en relation som skapas tillsammans av de olika parterna, så kan vi logiskt dra slutsatsen att frånvaron av en marknad omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet. Utan marknad, ingen kund.

Att marknaden som arena för utbyte av prestationer skulle vara avgörande för konstruktionen av kundbegreppet blir ytterligare klart om vi funderar kring två andra aspekter kring marknadsmekanismerna: valfrihet och konkurrens. Jag har i mitt tidigare inlägg argumenterat för att marknadens mekanismer kräver att (1) fler än fyra aktörer, fördelade på såväl säljare som kunder agerar på arenan samt att (2) säljare och kunder har valfrihet med vem man vill utbyta prestationer. Om vi omsätter detta till den del av den offentliga förvaltningen som jag tidigare definierade som myndighetsutövare, blir det extra tydligt att det inte finns konkurrens (flera aktörer) som erbjuder dessa tjänster (eftersom det är förbjudet enligt lag). Det finns inte heller någon valfrihet från medborgarens sida kring att vända sig till exempelvis Försäkringskassan i ärenden rörande socialförsäkringen. Detsamma gäller naturligtvis omvänt. Försäkringskassan kan och får inte välja bort en medborgare som vänder sig till dem med ärende kring socialförsäkringen. Exkluderandet av valfrihet och konkurrens omöjliggör uppkomsten av en marknad, sett som arena för utbyte av prestationer, vilket i sin tur omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet.

På vissa områden, däremot, har det offentliga försökt konstruera abstrakta platser, arenor, för utbyte av prestationer. Uttrycket ”kvasimarknad” är i dessa fall ofta förekommande. En kvasimarknad kan enklast förstås som konstruktionen av en marknad i den mån att vi konkurrensutsätter viss verksamhet (skolan är ett exempel) men fortsätter att finansiera den via offentliga medel. Det vill säga, det offentliga bjuder in privata (ofta vinstsyftande) aktörer att erbjuda tjänster och produkter till kunder (exempelvis en privatskola) och som får sina intäkter från staten för att utföra uppdraget. Konstruktionen och upprätthållandet av kvasimarknader ser vi inom fältet för den offentliga tjänsteproduktionen. Kundbegreppet blir i dessa fall ohyggligt centralt. Då marknaden är på plats, även om den är av en kvasikaraktär, behövs kunden för att bekräfta marknadens berättigande. Men vad som skiljer denna situation från den föregående är att både säljare och kund samkonstrueras ömsesidigt, genom ibland mycket intrikata ersättningsmodeller, in i sina roller som just säljare och kund. Marknaden skapar därmed förutsättningar för kundens rollkonstruktion men kunden bekräftar förekomsten av marknaden.

Sammanfattning och fortsättning

Jag har i detta inlägg belyst vikten av förekomsten av en marknad som arena för utbyte av prestationer i konstruktionen av kundbegreppet. Om förutsättningarna för det offentliga uppdraget är sådant att en marknad inte kan konstrueras, exempelvis för att de arbetar med myndighetsutövning, så blir konstruktionen av kundbegreppet enbart en etikett skapad av det offentliga. Själva kundrelationen som sådan kan inte uppstå.

Det är, egentligen, enbart i de fall där det offentligas verksamhet kan definieras som offentlig tjänsteproduktion som vi skapar grundförutsättningar för att se hur kundbegreppet blir användbart. I dessa fall löser det offentliga marknadens existens genom intrikata ersättningsmodeller som exempelvis ”skolpeng” och liknande.

I nästa inlägg kommer jag diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att visa på hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Valfrihetens fälla – om hur skolan tvingas marknadsfokusera

Valfrihet är ett ord som deklarerats som oantastbart. Den (ny)liberala doktrinen om individers frihet har under de senaste tre decennierna satt spår även i det gamla socialdemokratiska Sverige. Jag har i tidigare inlägg diskuterat det offentligas påverkan av New Public Management (läs mer här) ur ett svenskt och internationellt perspektiv.

New Public Management som styrfilosofi inom den offentliga förvaltningen driver frågan om valfrihet i valet kring de offentligas uppdrag. Det finns en underliggande övertygelse om att medborgaren själv (även om de i många fall ompositioneras till att bli ”kunder”) är kapabel, kunnig och villig att göra egna val kring statens uppgifter. Statens uppgift blir att tillhandahålla alternativ och medborgaren åläggs ansvaret att fatta det slutgiltiga beslutet. Det finns en rad analyser man kan göra av just detta senare, men istället kommer jag i det här inlägget lägga fokus på effekterna av valfriheten och de (nya) problem som uppstår i samband med att valfriheten införs. I detta inlägg diskuterar jag hur valfriheten kring skolområdet ändrar fokus från kvalitet till kvantitet och från pedagogiskt fokus till marknadsföringsfokus

Vi har i Sverige haft fria val vad gäller skola sedan mitten av 1990-talet. En skolpeng inrättades tidigt som skulle följa med eleven, inte gå direkt till skolan, i syfte att skapa en fiktiv marknad för skolväsendet. Det underliggande syftet var självklart. Skolor som levererade elever med toppbetyg och bra måluppfyllelse skulle framstå som attraktivare och mer konkurrenskraftiga i jämförelse med andra skolor. Genom en direkt överföring av konkurrensutsatta marknader tänkte man sig att svaga skolor skulle slås ut till fördel för starkare konkurrenter. I teorin är detta en rimlig tanke. Om de svaga aktörerna försvinner från marknaden kommer de kvarvarande att hålla en relativt högre nivå och kvalitet jämfört med tidigare. Konkurrensen kvarnhjul mal på.

2003 släppte Skolverket en rapport (Valfrihet och dess effekter inom skolområdet) som visade på att den konkurrensutsatta skolan hade lett till fler skolor och fler pedagogiska förnyelser. Föräldrar såg positivt på valfriheten och så många som 67 % gjorde ett aktivt val för sina barns skola. Men man kom även fram till att valfriheten främst nyttjades av välutbildade storstadsbor. Idén om den segregerande effekten av valfriheten kom på tapeten. Den 8 juni 2010 publicerade Svenska Dagbladet en artikel (Statistik döljer betygsskillnader) som visade att det fanns ett direkt samband mellan barns betyg och deras föräldrars utbildningsnivå och ställning på arbetsmarknaden. Sammanfattat kan man säga att högutbildade höginkomsttagare har barn med höga betyg i (innerstads)skolan. Den 17 januari 2011 publicerade Dagens Nyheter (Akut platsbrist i skolorna) en artikel som varnade för att det blev allt svårare att få plats i innerstadsskolorna. De var helt enkelt fulla. Ett mycket litet axplock men välfungerande för detta inlägg.

Det är inte svårt att resonera sig fram till varför vi har hamnat i det läge som vi nu befinner oss i. I ett samhälle som alltmer styrs av att maximera sina val (det är ju just detta som New Public Management menar att vi rationella människor vill göra) så kommer vi att söka efter attraktiva och kvalitativt goda skolor. Men vad har vi egentligen för underlag för att göra våra välavvägda val? Jo, idag har finns ekonomiska styrkort på kommunernas hemsidor och välarbetade hemsidor som predikar alternativa pedagogiska inriktningar. Nacka kommun – exempelvis – har en mycket stor databas med nyckeltal som ska hjälpa föräldrar att fatta informerade val. Men allt detta, tror jag, bildar en dimridå framför vår dominerande drivkraft. Nämligen att identifiera vad andra väljer.

Människan verkar ha en inbyggd tro om att gräset alltid är grönare på andra sidan häcken. Maten lite godare hos grannen och så vidare. Vi försöker därför scanna av andra människors val, möjligen i frustration över vår egna oinsatthet, för att utvärdera vilka alternativ som är attraktivast. Det som alla andra verkar flockas kring kan ju inte vara fel, eller? Denna mekanism, menar jag, uppstår i samma sekund som den enskilda individen har möjlighet att välja mellan (minst) två ting. Vi vill ha det som någon annan vill ha eftersom vi då i alla fall inte får det sämre än den som vi väljer tillsammans med. I detta skiljer vi oss inte från våra förskolebarn som sitter i sandlådan och alla vill ha den röda spaden medan det ligger tio gröna runt omkring. Omfört till skolvalet blir effekten att vi i valfrihetens namn flockas kring ett fåtal prestigeskolor i innerstadsområden medan ytterområdena lämnas åt de som inte var snabba nog.

Detta skapar en kumulativ effekt. Eftersom varje barn har en skolpeng, en liten påse guld till den mottagande skolan, kommer de skolor som får många elever få ekonomiska förutsättningar för att bedriva en verksamhet som gynnar såväl lärare som elever. Med en bra verksamhet skapas förutsättningar för elever som går ut med bra betyg, skolan får bättre omdöme. I nästa led kommer fler medborgare flockas till den framstående skolan som lockar så många andra.

Baksidan av detta är att de skolor som inte över-populariseras drabbas av färre ”guldpåsar” vilket skapar sämre förutsättningar för en produktiv och kreativ verksamhet och skolorna löper risken att i ”varv två” tappa ytterligare elever och därmed – allt i konkurrensen goda namn – drivas bort från marknaden.  De få skolor som fortfarande hankar sig kvar, med hjälp av kommunalt ”bistånd”, riskerar att få de ”avlagda” studenter som prestigeskolorna inte har plats för. Vi skapar, genom valfrihet, segregation och klyftor. Mellan de som kan och inte kan välja. Mellan rika och fattiga. (Och möjligen mellan snabba och långsamma.)

Utifrån det gällande valfrihetssystemet på skolområdet finns det egentligen bara ett alternativ för en skola i dagens Sverige. Pedagogik måste placeras sekundärt och marknadsföringen bli primärt. Allt annat är ekonomiskt oförsvarbart. Det är ju så vi vill ha det. Valfrihet är oantastbart!

Hösten 2011

Så här efter att föräldraledigheten avslutats och jag har återgått i tjänst är det dags att åter ta tag i den här bloggen. Inläggen under våren (och möjligen framförallt under sommaren) har varit sporadiska i bästa fall. Detta försvarar jag med all enkelhet genom att åberopa prioritering av barnet framför skrivandet.

Under hösten planerar jag att fortsätta skriva om dagsaktuella frågor som relaterar till företagsekonomisk forskning. Nedan kommer ett par av höstens planerade inlägg. Inemellan kommer det med säkerhet att skrivas andra saker också. Hösten är lång och läsandet likaså…

Att göra rätt och bli fel – om organisatorisk kontrolldissonans

Posten är en av alla de där föränderliga organisationerna. En av de som ständigt befinner sig i rörelse mot något men som sällan stannar upp och reflekterar över vad de har gjort och vilka de är. Nu har en rad brevbärare protesterat mot omorganiseringar och effektiviseringar genom att helt enkelt göra precis så som manualen säger att man ska göra. Effekten? Arbetet tar längre tid och kostar mer än tidigare. I detta inlägg tänker jag diskutera hur detta, den organisatoriska kontrolldissonansen, uppstår i samtida organisationer.

Det valfria problemet

Den svenska statsförvaltningen har under de senaste tre decennierna utstått massivt tryck på att omformas så att bättre kan tillgodose medborgaren. Som en röd tråd genom dessa reformer har medborgarens ”valfrihet” löpt som en förlöpare för den effektiva statens födelse. Vad som sällan diskuteras är hur det fria valet skapar svårigheter för samhället att klara av grundläggande åtagande. I detta inlägg diskuteras effekterna av det valbara samhället.

Kundbegreppet i statsförvaltningen – potentiella konsekvenser

Med intåget av New Public Management har ”kundbegreppet” kommit att blir allt mer centralt. Vi (medborgaren) är inte längre enbart mottagare av tjänster som tillhandahålls av staten utan vi är kunder som förväntas agera marknadsrationellt och effektivt. Men införandet av kundbegreppet är problematiskt i en svensk statsförvaltningskontext. Vem är kund? Hur är kunden faktiskt kund? I detta inlägg diskuterar jag de grundläggande problemen med kundbegreppet och hur det skapar grogrund för organisatoriska problem i den svenska statsförvaltningen.

Värdeskapande för vem?

”Värde för kunden” är något utav en buzz-phrase. En organisation är näst intill tvingad till att konstruera sig på ett sätt som skapar värde för den som vill nyttja dess produkter och tjänster. Under de senaste tio åren har denna fras också kunnat observeras inom statsförvaltningsdiskursen. Frågan är bara för vem som värdet ska skapas? I det här inlägget diskuterar jag hur Försäkringskassan arbetar med ”värde-begreppet” i sin dagliga verksamhet och hur detta arbete visar prov på en slitning i tolkningen av begreppet.

Man får vad man mäter (eller, man är vad man mäter)

Inom företagsekonomisk forskning och utbildning tenderar frasen ”man får vad man mäter” förekomma som ett varningens finger. Vanligen tolkas detta som att de beteende som man mäter – och därmed direkt uppmärksammar – skapar konsekvenser. Genom att mäta ändras beteendet i organisationen. I det här inlägget diskuterar jag hur frasen kan utvecklas till ”man är vad man mäter”. Tesen är enkel. Precis på samma sätt som beteendet hos de styrda förändras av mätning, förändras de styrande av samma mätande.