Vem styr LSS-bedömningar? – en inskickad forskningsansökan

I en nyligen inskickad ansökan, argumenterar jag och en kollega för att studera hur Försäkringskassans arbete med att bedöma stöd och service i enlighet med LSS fortlöper. Målet med studien är att kartlägga och analysera Försäkringskassans organisatoriska förutsättningar att bidra till funktionsnedsattas fulla delaktighet i samhällslivet. Ansökan är under granskning och beslut fattas under hösten. Eftersom den rimligen faller inom ramen för offentlighetsprincipen, ger jag här en kortare sammanfattning av vad projektet är tänkt att handla om.

Bakgrunden till vår ansökan förstås bäst utifrån den kostnadsutveckling som LSS – Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade – kommit att omfatta under de dryga 20 år som den varit aktiv. Från att ha omfattat stöd om 2 miljarder kronor 1994, uppstiger stödet till nästan 30 miljarder 2016. Även om kostnadsökningen i flera fall kan ges rimliga förklaringar – som att fler grupper av individer omfattas nu jämfört med 1994 – så är kostnaderna en stor del av det ekonomiska stöd som ges inom ramen för Socialförsäkringsbalken. Som jämförelse kan sägas att utbetalningar för sjuk- och aktivitetsstöd uppgår till omkring 46 miljarder kronor. Regeringen har under 2016 tillsatt en särskild utredning som ska studera om och i så fall hur lagstiftningen kring LSS kan förändras. Den grundläggande idén med lagstiftningen hävdas inte vara i fokus – alla som har rätt till ersättning ska få det – men utredningen har som uppgift att se över möjligheten för sänkta kostnader.

Att fatta beslut kring stöd och service i enlighet med LSS är komplext. Lagens definition att personer med funktionshinder ska kunna ”leva som andra” gör att det blir svårt för myndigheten att fatta korrekta och rättssäkra beslut. Vem är denne andre? Är det att kunna cykla till arbete, att delta i stora spelkonvent eller att åka på konserter i hela landet? Lagen är samtidigt en rättighetslagstiftning, vilket innebär att om individen bedöms ha rätt till stöd, så ska den få detta.

Regeringens nyligen tillsatta utredning – som beräknas vara klar under 2018 – kommer med all sannolikhet leda till förändrade direktiv för Försäkringskassan (om lagstiftningen ändras vet vi inte). Den här trenden av att regeringen förändrar direktiven för våra förvaltningsmyndigheter är en pågående trend som vi ser på flera håll i Sverige. Den tidigare traditionen – som i Sverige kan spåras till 1600-talet – innebär att förvaltningsmyndigheternas relativt stora handlingsfrihet kontinuerligt minskas. Regeringen formella styrning i form av årliga regleringsbrev dikterar målsättningar som förvaltningsmyndigheten ska uppnå. Men om dessa mål – som i fallet med LSS – står i kontrast med lagstiftning så skapas en problematisk situation för förvaltningens möjlighet att fatta goda och rättssäkra beslut.

Runt om i världen så pågår det en tydlig trend av att mer klart separera politik och förvaltning. Samtidigt ser vi fler och fler tecken på att denna trend är den motsatta i svensk förvaltning. Svensk förvaltningstradition är till synes under omvandling. Denna omvandling sätter större tryck på den relation som finns mellan Riksdag, regering och övriga förvaltningsmyndigheter. Inom ramen för det här projektet ställer vi oss frågan ”hur politiken påverkar möjligheten för Försäkringskassans bedömningar för behov av stöd och service enligt LSS att vara rättssäkra och effektiva”.

Den populärvetenskapliga sammanfattningen kan läsas här nedan:

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har varit en viktig del i svensk välfärd sedan dess instiftande för drygt 20 år sedan. Syftet med lagen är att ge- nom olika insatser bidra till att personer med funktionsnedsättning kan delta fullt ut i sam- hällslivet. Kostnaderna har ökat markant under den tid som lagstiftningen funnits och beräknas för 2016 uppstiga till nästan 30 miljarder kronor.

Som ett led i att undersöka möjligheterna för förändringar av rådande lag har regeringen till- satt en utredning med ett tydligt direktiv om att särskilt analysera kostnadsstrukturerna kopp- lade till lagen. Utöver detta arbetar regeringen kontinuerligt med att påverka Försäkringskassans bedömningar för behov av stöd och service enligt LSS. För Försäkringskassan innebär detta att man hamnar mellan en relativt oklar lagstiftning och regeringens önskan om kostnadspress.

Detta sker i ett sammanhang där svensk förvaltningstradition håller på att förändras. Till stor del utmanas förvaltningsmyndigheternas självständiga verksamhetsutövning, genom politiskt ingripande. Det här projektet har som mål att analysera Försäkringskassans organisatoriska förutsättningar för att bidra till funktionsnedsattas fulla delaktighet i samhällslivet. Försäkringskassans situation – mellan lagstiftning och regeringen – skapar konsekvenser för den interna styrning som implementeras i verksamheten.

Projektet bidrar med i huvudsak två saker: analys av (1) möjligheten för personer med funktionsnedsättning att kunna delta i samhällslivet samt av (2) svensk förvaltningstradition i för- ändring. Genom att studera hur Försäkringskassan svarar på den rådande politiska viljan möjliggörs en ökad kunskap kring myndighetens förutsättningar att utöva sitt myndighetsuppdrag utifrån ett effektivt och rättssäkert perspektiv, samtidigt som självständighet upprätthålls.

 

Väldigt tyst, väldigt länge!

Det har varit väldigt tyst, väldigt länge. Det senaste inlägget gjordes 7 mars 2013, det vill säga för mer än ett år sedan. Anledningen är att jag under det senaste året helt fokuserat på att skriva klart min doktorsavhandling. Och nu är den nu klar! Här presenteras framsidan.

För den som är intresserad av själva avhandlingen så finns den publicerad på Lund University Publications. Den finns tillgänglig där som ”open access” vilket innebär att det är fritt att ladda ner, läsa och använda. Om du är nyfiken så kan du hitta den här. All nedladdning är fri, men jag önskar att du i största möjliga mån sprider länken och inte dokumentet. På detta sätt bevaras nedladdningsstatistiken vilket ger mig en indikation på spridning.

Företagsekonomiska institutionen har samtidigt som avhandlingen spikats (det vill säga att den gjordes offentlig för allmänheten) publicerat ett porträtt av mig och min avhandling. Där kan du läsa en något kondenserad reflektion av mig och framförallt avhandlingen.

Men vad har jag då spenderat de senaste fem åren med att göra? Ja, jag kommer att ha anledning att återkomma till detta i senare inlägg när jag fått möjlighet att sätta mig ner och skriva ett mer ordentligt inlägg. I all korthet kan jag säga att jag i avhandlingen diskuterar och undersöker hur reformer som vi kallar New Public Management har påverkat offentlig förvaltning och de tjänstemän som agerar inom den. Jag behandlar hur ständigt ökande krav kring effektivisering kommit att skapa ett dilemma gentemot rättssäkerhet och hur detta dilemma sedan hanteras och görs begripligt av mellanchefer inom Försäkringskassan.

Avhandlingen försvaras vid offentlig disputation för doktorsexamen tisdagen den 3 juni klockan 10 på Ekonomihögskolan vid Lunds universitet (anslag kan ses här).

 

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 2: Kund utan marknad?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I andra inlägget diskuterar jag hur de inneboende egenskaperna i kundbegreppet kan omsättas till offentlig förvaltning. Syftet är visa på var kundbegreppet kan, och inte kan, passa in inom den svenska offentliga förvaltningen. I det tredje inlägget diskuterar jag hur införandet av kundbegreppet inom offentlig förvaltning förändrar behovet och karaktären av organisationsstyrning och -kontroll i offentlig förvaltning.

– –

Offentlig förvaltning är oerhört komplext. Mängden tjänster och produkter som kommer av denna massa är varken enhetliga eller ens lika. Socialtjänsten erbjuder inte samma tjänster som exempelvis Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen. Det blir då också svårt att diskutera hur ett begrepp som ”kund” kan appliceras på denna heterogena apparat.

För att bena ut problematiken kring användandet och konsekvenser kring användandet av kundbegreppet tror jag att vi måste göra en distinktion i de uppgifter som det offentliga har. En sådan – förenklad – separation kan göras i två delar.

För det första har det offentliga ett uppdrag att leverera en rad tjänster till samhället. Detta kan vara sjukvård, äldrevård eller barnomsorg. Det som erbjuds och levereras till medborgaren har en karaktär av att vara en produkt eller tjänst som helt eller delvis kan separeras från det offentliga. Med andra ord, detta är tjänster eller produkter som kan erbjudas av andra aktörer än just det offentliga. Jag väljer att benämna detta som offentlig tjänsteproduktion.

För det andra har det offentliga uppdraget att fatta beslut som påverkar och inverkar på enskilda medborgares liv. Besluten i sig är oftast kopplade till ett icke-materiellt objekt (även om dess konsekvenser kan bli materiella). Jag väljer här att benämna detta som myndighetsutövning och exempel på tydliga beslut som faller inom denna ram är verksamheter inom rättsväsendet, socialförsäkringen eller immigration. Det är också viktigt att poängtera att det offentliga, enligt lag, inte har möjlighet att kontraktera ut själva myndighetsutövandet utan att det måste stanna kvar inom det offentliga (i alla fall enligt nuvarande och gällande lagstiftning).

Det är viktigt att vi gör den här separationen av det offentligas uppdrag eftersom kundbegreppet passar olika väl in i olika kontextuella sammanhang. När det gäller det offentligas första uppdrag, offentlig tjänsteproduktion, ter det sig rimligt att en konstruktion skulle kunna upprättas så att kunden har kvar sin rätt att välja leverantör. Levererar inte förskola A det som förväntas kan kunden vända sig till förskola B. Men detsamma kan inte sägas gälla för myndighetsutövande. Kunden har i dessa lägen inte möjlighet att välja vem som exempelvis ska besluta om sjukförsäkringens godkännande eller inte utan är hänvisad till Försäkringskassan som myndighetsutövande instans. Ändå refererar Försäkringskassan till medborgaren som just ”kund”.

Kan vi tala om ”kunder” utan att det finns en marknad?

Ofta inom den offentliga förvaltningen kan vi observera att kundbegreppet används som definition av medborgaren. Detta sker även om det inte finns en direkt marknad för utbyte att mötas på. Försäkringskassan är en sådan myndighet som benämner medborgaren som just kund. Men det finns inte någon marknad där denna kund kan möta andra (säljande) aktörer för att utbyta prestationer. Konstruktionen av medborgaren som ”kund” blir genom detta ensidigt i den mening att det enbart blir en etikett som sätts på myndighetens motpart i det faktiska bemötandet. Det uppstår aldrig en ömsesidighet kring skapandet av kundbegreppet eftersom motparten inte upplever sig befinna sig på en arena syftandes till utbyte av likställda prestationer. Om vi inte förkastar mitt tidigare resonemang (se det tidigare inlägget ”Vad är en kund?”)kring kundbegreppet som ett socialkonstruerat begrepp, en relation som skapas tillsammans av de olika parterna, så kan vi logiskt dra slutsatsen att frånvaron av en marknad omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet. Utan marknad, ingen kund.

Att marknaden som arena för utbyte av prestationer skulle vara avgörande för konstruktionen av kundbegreppet blir ytterligare klart om vi funderar kring två andra aspekter kring marknadsmekanismerna: valfrihet och konkurrens. Jag har i mitt tidigare inlägg argumenterat för att marknadens mekanismer kräver att (1) fler än fyra aktörer, fördelade på såväl säljare som kunder agerar på arenan samt att (2) säljare och kunder har valfrihet med vem man vill utbyta prestationer. Om vi omsätter detta till den del av den offentliga förvaltningen som jag tidigare definierade som myndighetsutövare, blir det extra tydligt att det inte finns konkurrens (flera aktörer) som erbjuder dessa tjänster (eftersom det är förbjudet enligt lag). Det finns inte heller någon valfrihet från medborgarens sida kring att vända sig till exempelvis Försäkringskassan i ärenden rörande socialförsäkringen. Detsamma gäller naturligtvis omvänt. Försäkringskassan kan och får inte välja bort en medborgare som vänder sig till dem med ärende kring socialförsäkringen. Exkluderandet av valfrihet och konkurrens omöjliggör uppkomsten av en marknad, sett som arena för utbyte av prestationer, vilket i sin tur omöjliggör konstruktionen av kundbegreppet.

På vissa områden, däremot, har det offentliga försökt konstruera abstrakta platser, arenor, för utbyte av prestationer. Uttrycket ”kvasimarknad” är i dessa fall ofta förekommande. En kvasimarknad kan enklast förstås som konstruktionen av en marknad i den mån att vi konkurrensutsätter viss verksamhet (skolan är ett exempel) men fortsätter att finansiera den via offentliga medel. Det vill säga, det offentliga bjuder in privata (ofta vinstsyftande) aktörer att erbjuda tjänster och produkter till kunder (exempelvis en privatskola) och som får sina intäkter från staten för att utföra uppdraget. Konstruktionen och upprätthållandet av kvasimarknader ser vi inom fältet för den offentliga tjänsteproduktionen. Kundbegreppet blir i dessa fall ohyggligt centralt. Då marknaden är på plats, även om den är av en kvasikaraktär, behövs kunden för att bekräfta marknadens berättigande. Men vad som skiljer denna situation från den föregående är att både säljare och kund samkonstrueras ömsesidigt, genom ibland mycket intrikata ersättningsmodeller, in i sina roller som just säljare och kund. Marknaden skapar därmed förutsättningar för kundens rollkonstruktion men kunden bekräftar förekomsten av marknaden.

Sammanfattning och fortsättning

Jag har i detta inlägg belyst vikten av förekomsten av en marknad som arena för utbyte av prestationer i konstruktionen av kundbegreppet. Om förutsättningarna för det offentliga uppdraget är sådant att en marknad inte kan konstrueras, exempelvis för att de arbetar med myndighetsutövning, så blir konstruktionen av kundbegreppet enbart en etikett skapad av det offentliga. Själva kundrelationen som sådan kan inte uppstå.

Det är, egentligen, enbart i de fall där det offentligas verksamhet kan definieras som offentlig tjänsteproduktion som vi skapar grundförutsättningar för att se hur kundbegreppet blir användbart. I dessa fall löser det offentliga marknadens existens genom intrikata ersättningsmodeller som exempelvis ”skolpeng” och liknande.

I nästa inlägg kommer jag diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att visa på hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Frikoppling av sjukskrivning och arbetsförmåga minskar förtroendet för socialförsäkringen!

Den 1 januari 2011 genomfördes en förändring, nästan helt i det tysta, av den svenska sjukförsäkringen. Förändringen bestod i att man förflyttade mandatet att bedöma arbetsförmåga från den sjukskrivande läkaren till enskilda handläggare på Försäkringskassan.

I det här blogginlägget diskuterar jag hur en separation mellan å ena sidan den medicinska expertisens utlåtande och å andra sidan den administrativa personalens beslutsfattande försvårar och möjligen till och med förhindrar ett växande förtroende för den svenska socialförsäkringen.

Arbetsförmågan – ett svårdefinierat begrepp

Enligt den svenska socialförsäkringen ska personer (som täcks av försäkringen) få en ekonomisk ersättning i de fallen att de är för sjuka för att gå till sitt ordinarie arbete. Detta är själva grunden i den svenska socialförsäkringen och går tillbaka till början av 1900-talets Sjukhjelpskassor. Idag är den svenska lagtexten formulerad på ett sådant sätt att man medger den som saknar arbetsförmåga rätten till ekonomisk ersättning under perioden man är frånvarande från arbetet.

Det enskilt största problemet (i sammanhanget) är att man inte definierat vad arbetsförmåga är eller hur det ska tolkas. Den statliga utredaren Anna Hedborg argumenterar i SOU 2008:66 att rätten till ersättning handlar om att bedöma hur mycket intjänandeförmågan är nedsatt. Arbetsförmåga blir genom en sådan definition synonymt med kapaciteten för enskilda individer att försörja sig genom sitt arbete. Detta är något annat än att vara sjuk. I den (moderna) svenska sjukförsäkringen är det nivån av försörjningskapacitet som ska avgöra rätten till ersättning och inte hururvida man anses vara sjuk eller inte. De flesta skulle i det här läget argumentera för att nivån av försörjningskapacitet och ifall man är sjuk eller inte hänger samman. Är man för sjuk för att gå till arbetet så saknar man försörjningskapacitet, eller?

Försäkringskassan ges uppdraget

Före reformen 2011 var det i stort sett läkarnas intyg som avgjorde om man var arbetsför eller inte. Det ansågs då att läkaren, som var den som träffade patienten, var den som hade den medicinska expertisen för att bedöma om personen var sjuk eller inte. Arbetsförmåga var något som implicit följde av detta intyg. Ansågs man vara för sjuk för att gå till arbetet så ansågs man också per definition vara för sjuk för att ha någon arbetsförmåga. Detta har förändrats.

I och med reformens iscensättande är det nu administratörer på Försäkringskassan som ska avgöra vilken arbetsförmåga som enskilda medborgare har[1]. Eller rättare sagt vilken försörjningskapacitet som sjuka medborgare har. Det är alltså inte längre läkarens bedömning av patienten som ger bäring för rätten till ersättning om man är borta från arbetet på grund av sjukdom. I en utredning av Riksrevisionen har man fastlagt att läkaren allt som oftast inte gör en bedömning eller utredning av patientens förmåga att arbeta med andra saker än det som de gör idag. Man menar vidare från Riksrevisionens sida att den behandlande läkaren inte alltid utfärdar sjukskrivningar grundet enbart på medicinsk grund utan att ibland sker det patientens begäran. Så många som upp till 70 % av de behandlande läkarna anser det svårt att avgöra patientens arbetsförmåga. Riksrevisionens rekommendation blev därmed att separera de dubbla roller som läkaren ålagts, nämligen att skilja bedömningen av arbetsförmåga från uppgiften att behandla sjukdom.

Att göra en separation mellan två beslutande instanser är ut ett kontroll- och styrperspektiv helt riktigt. Man skulle till och med kunna drista sig att säga att det är sunt. Att separera beslutsfattandet i två delar möjliggör för en kontrollinstans för statens räkning att effektivisera och rationalisera sjukförsäkringsprocessen. Inom ramen för den här (teoretiska) argumentationen är det fullständigt orimligt att beslutsfattandet ska ligga hos en person eller en instans.

Det är också fullständigt rimligt att ifrågasätta om sjukdom per definition verkligen innebär att allt arbete är uteslutet. Att jag är sjuk betyder inte att jag inte kan arbeta med mina nuvarande uppgifter. Och om jag är det så betyder det inte automatiskt att jag inte kan arbeta med andra arbetsuppgifter på samma arbetsplats. Med (nuvarande) gällande lag ska det göras bedömning av arbetsförmågan enligt följande:

• De första 90 dagarna av sjukskrivning ska bedömning göras om man kan arbeta med sina ordinarie arbetsuppgifter.
• Från den 91e dagen ska det utredas om man kan utföra andra arbetsuppgifter hos sin nuvarande arbetsgivare, och
• Från den 181e dagen ska utredning göras mot hela arbetsmarknaden[2].

Effekterna av separationen

Som redan nämnts är det fullt möjligt att rationellt argumentera för att läkarna inte ska göra bedömning av arbetsförmåga. Det kan till och med starkt ifrågasättas om det är just detta som vi ska ha vår medicinska expertis till: om de ens har kunskapen att göra just detta. I ett sådant läge behöver systemet kompletteras med en instans som åläggs uppdrag. Problemet är dock att i samma stund som vi separerar de dubbla roller som läkaren tidigare har haft så skapar vi en grogrund för misstro gentemot statliga institutioner. Låt mig utveckla lite kort.

Svenska medborgare är enligt lag tvingade att söka läkare i direkt anslutning till att de blir sjuka. Detta för att de inte ska förlora rätten till sina arbeten och för att en expert ska kunna bedöma om man är sjuk och hur denna sjukdom ska kunna behandlas. I situationer där läkaren bedömer att man är sjuk utfärdas allt som oftast ett intyg som bekräftar detta. Jag skulle vilja våga påstå att för de allra flesta medborgare innebär ett sådant intyg 1) en bekräftelse på att man är för sjuk för att arbeta och 2) en garant för att man kommer att ha ett ekonomiskt skydd under tiden man är borta från arbetet. Men genom reformen har samhället skapat en frikoppling mellan dessa två utfall. Att man anses vara sjuk garanterar inte längre rätten till ekonomisk ersättning.

I grunden är det Försäkringskassan och den svenska socialförsäkringen som drabbas av den införda frikopplingen. Läkaren kommer, vågar jag påstå, fortsatt kvarstå som den auktoritet som vi medborgare känner förtroende för i frågor kring våra sjukdomar. När Försäkringskassans administratörer, å andra sidan, har möjligheten att inte lyssna på denna auktoritet utan fattar beslut som i vissa fall går stick i stäv med utlåtandet kring om man är sjuk eller inte så kommer medborgarens förtroende att sjunka.

Svenska politiker måste förstå att frikopplingen försvårar för Försäkringskassan att skapa förtroende för den svenska socialförsäkringen. I detta skede finns egentligen bara en sak att få till stånd (förutsatt att man vill ha ett ökat förtroende för Försäkringskassan och socialförsäkringen). Kommunikationen mellan Försäkringskassans administration och den medicinska expertisen måste öka!

---

[1] Det ska här poängteras att läkaren fortsatt avgör om man är sjuk eller inte.

[2] För arbetslösa personer gäller prövning mot hela arbetsmarknaden från och med första sjukdagen.

Om oförutsedda effekter vid processtyrning i statsförvaltningen

Det här blogginlägget bör läsas som del två av två. I mitt förra blogginlägg (”Framväxten av en processtyrd organisation”) diskuterar jag vad processtyrning är. I detta blogginlägg diskuterar jag förs varför organisationer tenderar att sträva efter förändring. Vidare presenteras tentativa effekter av införandet av processtyrning i en statsförvaltning som är starkt kulturellt institutionaliserad. Problemet belyses med empiriska iakttagelser inom Försäkringskassan. Detta är material och analyser som inte tidigare presenterats.

Organisationer befinner sig i ständig förändring

Organisationer har en inneboende kraft i att ständigt förändras. Det är som om det enda som anses vara fast och oföränderligt hos organisationers medlemmar är dess outtröttliga övertygelse om att den nuvarande lösningen alltid är lite sämre än vad den kunde vara. Institutionella teoretiker har sedan slutet av 1970-talet argumenterat för att det finns en inneboende strävan i all organisering mot att förändras så att den kommer att efterlikna mer framgångsrika alternativ. Aktörer i organisation A tittar på hur organisation B har valt att organisera och styra sin verksamhet. Genom att jämföra sina egna resultat (såväl monetära som icke-monetära resultat) med de resultat som kan skönjas i organisation B kommer man fram till om man ligger ’bättre’ eller ’sämre’ till. I det senare fallet dras oftast slutsatsen att man bara har att vinna på att förändra sig på samma sätt som organisation har B gjort.  Val av organisering och styrning tenderar därmed att bli homogena över tid (teoretiker kallar det institutionell isomorphism).

Men det handlar om annat än att bara hålla sig kvar på en marknad. Det handlar också om att skapa eller behålla en legitimitet. Just legitimitetstrycket är något som ofta är en drivkraft inom den offentliga sektorn. Man försöker legitimera den egna verksamheten genom att göra val av organisering och styrning som generellt anses vara effektiva. Legitimitet snarare än effektivitet blir därmed målet som organiseringen oförutsett strävar efter. Konsekvenserna av att försöka legitimera organiseringen efter val som andra har gjort, det vill säga att efterlikna andra organisationers framgångssagor, istället för att legitimera genom faktisk effektivisering kan medföra att kärnverksamheten kommer i kläm.

Allt går dock inte att förändra…

Samtidigt som nya styrverktyg kontinuerligt framhålls som mer effektiva, mer rationella och bättre lämpade att föra verksamheten in i den nya framtiden gäller det att komma ihåg att samma sak gällde för de verktyg som redan återfinns inom organisationen. Dessa har också framhållits som effektiva och rationella en gång i tiden. Kombinerat med en generell känsla av trygghet i det bekanta skapar detta situationer där vi inte byter ut ett verktyg mot ett annat utan snarare lägger till ett nytt i en alltmer växande verktygslåda.

Organisationer är produkten av dess egen historia. Det är omöjligt att bortse från var organisationen kommer ifrån och hur man tidigare valt att organisera och styra. Kunskap och erfarenheter bildar tillsammans den grundstomme som organisationen bygger på. Och det är med dessa ögon som införandet av nya styrsystem granskas. Det är möjligt att man skulle kunna införa nya val av organisering och styrning utan att det färgades av organisationens historia men väldigt osannolikt. Mer sannolikt är att nya styrsystem påverkas av redan existerande systemen och därmed omkonstrueras som något nytt.

Försäkringskassans införande av nya (populistiska?) styrsystem

I mitt blogginlägg från 2011-02-18 (”Framväxten av en processtyrd organisation”) diskuterade jag hur man inom företagsekonomisk forskning ser på framväxten av så kallad processtyrning. Grunderna för den här typen av styrning bygger på idén om att man kan identifiera arbetsflöden som kan kvantifieras, förändras och därmed effektiviseras. Syftet är att identifiera de moment som inte anses vara värdeskapande. Moment som man utan att påverka verksamheten eller slutprodukten kan skära bort från det totala arbetsflödet. På detta sätt är tanken att man ska kunna skapa en så slimmad och friktionsfri verksamhet som är möjligt där ”onödiga” moment eliminerats.

Under perioden 2005 – 2010 har Försäkringskassan aktivt arbetat med att konstruera en ny myndighet som enklare, snabbare och mer korrekt ska kunna hantera administrationen av den svenska socialförsäkringen. Drivande faktorer bakom beslutet att omstrukturera verksamheten var växande högar av obehandlade ärenden, stor geografisk variation i beslut när de väl fattades och en allt mer växande misstro till Försäkringskassan som institution.

Förändringen och omstruktureringen av Försäkringskassan kan förenklat beskrivas i två steg. I ett första steg konstruerade man en enad statlig myndighet för administreringen av den svenska socialförsäkringen. Sammanslagningen mellan de 21 länsorganisationerna och Riksförsäkringsverket (RFV) avsåg att strama upp hur arbetet inom organisationen skulle gå till. Expertisen som fanns inom gamla RFV skulle sakta modelleras in i den nya strukturen. På ett nationellt plan skapades två divisioner; Produktdivisionen och Försäkringsdivisionen. Produktionsdivisionen skulle svara för att behandla inkommande ärenden medan försäkringsdivisionen ansvarade för att reda ut hur beslut skulle fattas i olika frågor. På det hela taget involverade man RFV in i den nya organisationen med utan att integrera den i dagliga verksamheten.

Den andra omvälvande förändringen som genomfördes var frångåendet av den geografiska förankring som de tidigare länsorganisationerna haft. Valet av organisering kom att falla på skapandet av tre kundkanaler varigenom man på olika sätt skulle möta de svenska medborgarna. Komplexa ärenden med mycket behov av kontakt med individen skulle förläggas inom Lokala Försäkringscenter, ärenden av mer enklare bedömningskaraktär där behovet av personlig kontakt med individen ansågs mindre förlades till fem kontor i landet och samlades under namnet Nationella Försäkringscenter. Slutligen skapades en mötesplats mellan Försäkringskassan och medborgaren genom telefon- och internetplattformar namngivit som Kundcenter. Styrningen av dessa kundkanaler utgjordes till största del av klassiskt hierarkiskt beslutsfattande där budget var ett mycket viktigt styrverktyg.

För att komma till rätta med den grundläggande problematiken kring att beslutsfattande skiljde sig åt beroende på var i landet handläggaren arbetade inrättade man en formell avdelning (Försäkringsprocessr) inom Försäkringskassan som skulle ansvara för att ta fram nya metoder för hur handläggande och beslutsfattande skulle ske. För att utföra detta uppdrag initierades arbetet att kartlägga och analysera hur olika ärendeslag behandlades inom organisationen.  Grupper om 7-8 personer sattes samman med bland annat specialister från verksamheterna som dagligdags arbetade med frågorna, handläggare med lång erfarenhet från verksamheten och experter på metodstöd från huvudkontoret. Dessa gruppers uppgift blev att (1) reda ut hur man arbetade nu, (2) analysera vilka moment som var nödvändiga ur ett legalt perspektiv, (3) konstruera ett arbetsflöde som var rättssäkert och med en hög grad av effektivitet samt (4) se till att överlämna detta till kundkanalerna för införande.

Poängen med detta sätt att styra var att man skulle skapa möjligheter för samverkan mellan olika ärendeslag och mellan de olika kundkanalerna för att på det viset skapa en situation där verksamheten kunde bli effektivare. Men eftersom man valt att organisera och styra de tre kundkanalerna genom en klassisk hierarki med en relativt hög grad av frikoppling till Försäkringsprocesser skapade man en organisatorisk tröskel för införandet av nya arbetssätt. Arbetsgången blev istället att nyidentifierade arbetsflöden kom att bearbetas först i den utvalda gruppen för att därefter föredras för beslutande chef. Slutgiltigt beslut om införande av det nyidentifierade arbetsflödet föregicks av ett remissförfarande där olika instanser inom Försäkringskassan ombads inkomma med kommentarer om förändringarna. Beslut av införandet av de nyidentifierade arbetsflöden fattades på hög nivå i den organisatoriska hierarkin varefter verksamhetschefer ute i kundkanalerna fick uppgiften att styra om verksamheten så att handläggare och annan personal följde de nya direktiven.

Effekter av införandet av processtyrning inom den offentliga sektorn

Problemet med processbaserad styrning i den offentliga sektorn är oftast att man inte vågar ta steget fullt ut. Eller rättare sagt så är tidigare val av organisering, styrning och kulturell institutionalisering så stark att nya styrverktyg ofrånkomligen kommer att påverkas. Vad vi ser inom exempelvis Försäkringskassan är framväxten av en ny typ av styrning som inte noterats tidigare. En styrning där den traditionella byråkratin med decentralisering av lokala verksamhetsbeslut kombineras med en rationalistisk syn på detaljstyrning uppifrån och ner. Denna mycket intressant typ av styrning kommer mer och mer kunna skönjas inom den svenska statsförvaltningen eftersom legitimitet och inte effektivitet driver förändringsarbetet i den svenska statsförvaltningen.