Etikettarkiv: Byråkrati

Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 3: Förändrade styrförutsättningar?

En av de springande punkterna inom New Public Management är att staten ska konkurrensutsätta verksamheten genom iscensättandet av marknader. Genom marknaden ska offentliga institutioner och uppdrag utsättas för konkurrens och uppfattningen är att enbart de som erbjuder bäst produkt, tjänst eller service kommer att ha möjlighet att överleva.

I en serie om tre korta inlägg diskuterar jag införandet av kundbegreppet i den svenska offentliga förvaltningen. I det första inlägget (Vad är en kund?) diskuterade jag kundbegreppet som ett socialkonstruerat och marknadslogiskt begrepp. För att förstå begreppet kund måste vi förstå fenomenet marknad lite närmre. I det andra inlägget (Kund utan marknad?) problematiserade jag relationen mellan kund och marknad. Genom att identifiera det offentligas uppdrag som antingen (1) offentlig tjänsteproduktion och (2) myndighetsutövning så får vi möjlighet att tydligare förstå hur kundrelationen kan uppstå och fortlöpa. I detta avslutande inlägg kommer jag att diskutera konsekvenser och effekter av att (försöka) omkonstruera medborgaren med hjälp av kundbegreppet. Jag kommer att diskutera hur själva mötet mellan myndighet och medborgare förändrar, oavsett förekomst av en marknad, förutsättningarna för styrning och kontroll i organisationerna.

Organisering och styrning har som central funktion att få ett antal individer att sträva åt samma håll. För att lyckas med detta framgångsrikt krävs det inte bara att man fokuserar på interna aspekter, utan även att man länkar dessa till den omgivning som organisationen befinner sig i. Strategier för att lyckas med styrning kräver en reflektion kring vilka det är som man har att göra med. Även utanför organisationen. Som jag kommer att diskutera längre ner så är det just detta som gör att konstruktionen av organisering och styrning i grunden ändras i och med införande av kundbegreppet i den offentliga förvaltningen.

I mina tidigare två inlägg (se ovan) har jag lagt fram min syn kring kundbegreppet. Jag har där presenterat argument för varför kundbegreppet kräver en marknad i en eller annan form, samt att det krävs en reciprocitet i givandet och tagandet av begreppet. Kortfattat är det min uppfattning att det krävs att såväl medborgaren som myndigheten erkänner kundbegreppet som fungerande för att det ska fungera. Jag har också vidare argumenterat för att det i egentlig mening endast är den offentliga tjänsteproduktionen som kan vara objekt för en utsättning av kundbegreppet. Den offentliga tjänsteproduktionen är av sådan karaktär att vi med relativ enkelhet kan se andra aktörer än de traditionellt offentliga utföra funktionen på ett tillfredställande sätt. Några exempel på offentlig tjänsteproduktion är sjukvård, äldrevård, hemtjänst etc.  Den definition av kundbegreppet som jag har argumenterat för här skapar en hel del restriktioner. Restriktioner som till stora delar gör det tämligen svårt att definiera relationen mellan medborgare och myndigheter som en kundrelation. Icke desto mindre refererar myndigheter ofta till medborgare som just kunder.

Orden konstruerar vår verklighet

Från ett socialkonstruerat perspektiv bär enskilda ord alltid en mening. Ord används för att beskriva vår samtid och den värld som vi uppfattar som sann. Genom att sätta ord på fenomen förverkligar vi vår värld gentemot andra. Och andra kan förhålla sig till oss genom att använda samma ord eller helt ta avstånd från oss. På samma sätt som vi sätter ord för vår verklighet och därmed producerar en bild av den, är det så att orden förstärker vår uppfattning om världen. När vi säger att ord reproduceras den verklighet som vi själva en gång har producerat. Detta innebär att ord målar bilden av en verklighet och att vi som individer förstår denna verklighet genom att använda orden. Om vi kort återvänder till kundbegreppet, så har jag nu lagt ut pusselbitar för att låta oss förstå att ordet ”kund” antyder en relation på en marknad där konkurrens är en viktig aspekt. Om vi helt bortser från den knepiga situationen att medborgaren inte kan konstrueras som en kund utan att det finns en reciprocitet i begreppsanvändningen, så skapar själva begreppet konsekvenser för världsuppfattningen. Det vill säga, genom att tjänstemän och styrande politiker, medvetet eller omedvetet, använder kundbegreppet som en naturlig del i identifiering av medborgaren, så reproduceras bilden av en verklighet där en marknad faktiskt existerar.

Verkligheten dikterar organisering och styrning

Medför detta några konsekvenser? Ja, i mitt tycke förändras i grunden förutsättningarna för hur styrning och organisering konstrueras. En verklighet som målas upp med hjälp av ett kundbegrepp antyder att en verksamhet på ett proaktivt sätt måste förutse de behov och krav som kan tänkas uppstå. Kundbegreppet kräver en verklighet som omfattar marknader och konkurrens, varför organisering och styrning måste konstrueras så att man inte förlorar ”kunder” till andra aktörer på denna (fiktiva) marknad. Marknadslogiken dikterar att kunder är lättflyktiga, resultatkrävande och informationsstarka individer som kontinuerligt höjer kraven på de verksamheter som de har att göra med. Är kunden inte nöjd kommer hen att röra sig till en annan leverantör.

Som jag nämnde ovan så bygger en sund organisering och styrning på att interna faktorer är länkade med den omgivning som verksamheten befinner sig i. Den traditionella byråkratin (så som Weber har diskuterat den) reproducerade en verklighet där den legalistiska staten var i centrum. Detta innebar att organisering och styrning framförallt fanns på plats för att garantera att rätt skulle vara rätt oavsett vem det gällde. Nepotism byttes så sakta ut mot professionalism och rättssäkerhet. Men genom kundbegreppets inträde som symbol för verkligheten har lag och rätt kommit att bytas ut mot marknad och konkurrens. Det vill säga att styrning skiftar fokus från rättssäkerhet till kundorientering. I en verklighet där verksamheter måste slåss om ”kunder” för en överlevnad blir det mindre relevant att göra rätt och högst centralt att tillfredsställa behovet hos just ”kunderna”.

Sammanfattning

Jag har i detta inlägga argumenterat för att organisering och styrning i grunden bör vara förankrad i den omgivning som olika verksamheter bedrivs. Sådana omgivningar förstås framförallt genom de ord som används i och kring verksamheten. Genom att introducera och kontinuerligt använda kundbegreppet inom den offentliga sektorn så målas en verklighet bestående av marknader och konkurrens upp. Effekten av detta blir att organisering och styrning skiftar fokus från en reaktiv till proaktiv styrning. Den byråkratiska grunden för att tillgodose att gällande rätt följs blir utbytt mot en marknadslogik där verksamheter måste slåss om att vinna och behålla kunder.

Byråkrati – det medmänskliga alternativet

Byråkrati och byråkrat har kommit att bli synonymt med det sega, det ogenomträngliga och ibland till och med som det hjärtlösa. Men trots dessa negativa konnotationer kan vi se att man gång på gång väljer att göra val av organisering som ligger i linje med den byråkratiska ordningen. I det här blogginlägget diskuterar jag vad som är de teoretiska fundamenten till byråkratin och varför den (teoretiskt) är överlägsen nästan all annan form av organisering inom offentlig verksamhet.

Weber och byråkratin

Max Weber är förmodligen den forskare som starkast förknippas med den byråkratiska organiseringen. Men för att förstå den byråkratiska organiseringens teoretiska bidrag måste vi förstå den samhällssyn som Weber hade.

Webers skrifter cirkulerar väldigt ofta kring hans kluvenhet inför att betrakta samhällets institutioner å ena sidan som utfästelser för frihet och rättvisa och å andra sidan som ett inlåsande scenario där varje handling blir föremål för en teknokratisk styrning. Han menade att man i och med införandet av det moderna samhället kunde se ett grundläggande skifte från en värderationalitet till en alltmer markvinnande målrationalitet. Värderationalitet består ofta av en uppsättning fasta värden som inte går att bortse från i samhället. En sådan handling följer ofta någon form av kallelse eller ett uttalat moralbud. Förenklat kan man säga att den värderationella handlingen ofta leder till ett rätt eller fel, en form av rättstillämpning kan man säga. Målrationalitet å andra sidan utgår från praktiska resultat där handlingar föregås av en underliggande förhandling mellan alternativ.

Weber argumenterade för att det var genom skiftet från värderationalitet till målrationalitet som individer i samhället kom att styras allt mer av en teknokratiskt konstruerad verklighet. Om man förenklar detta kan man säga att de tidigare idealen baserade på (religiösa eller politiska) ideologier sakta trycktes undan av uppsatta mål kring effektivitet och tidmätningar.

Den byråkratiska organiseringen

Den byråkratiska organiseringen kan sägas bestå av fyra viktiga delar: (1) specialisering, (2) en strikt separering mellan strategiskt övergripande frågor och verksamhetsnära frågor, (3) styrning genom generella regler och överenskomna procedurer samt (4) att arbete inom organisationen sker så objektivt som möjligt.

Genom specialisering möjliggör den byråkratiska organiseringen att olika handläggare tilldelas olika kompetensområden. Dessa handläggare utbildas därefter specifikt inom detta kompetensområde så att de blir experter. Organisering i form av specialisering leder även in på den separation som görs inom den byråkratiska organiseringen eftersom den tillåter för en viss grad av decentralisering av beslutsfattande. Inom den byråkratiska organiseringen delegeras verksamhetsnära beslutsfattande till instanser som befinner just nära verksamheten. De som är specialister inom respektive kompetensområden är också de som ska fatta besluten inom det kompetensområdet. Organisationsledningen, som inte är nära verksamheten i den bemärkelsen, fokuserar istället på övergripande frågor av mer strategisk natur. Små beslut tas långt ut i organisationen och stora frågor på central nivå. Den byråkratiska organiseringen kräver därmed, paradoxalt nog, att en decentralisering och en centralisering av beslutsfattande existerar sida vid sida.

Den funktion som förmodligen är starkast förknippad med den byråkratiska organiseringen är skapandet och efterlevandet av uppsatta regler. Grundtanken är att man från olika håll inom organisationen konstruerar regler som dikterar hur arbetet ska genomföras i olika situationer. Det vill säga, regler dikterar villkoren för hur arbetsprocesser ska genomföras eller hur olika beslut ska fattas. Regelstyrningen blir därmed generell till sin karaktär istället för, som är alternativet inom den beteendemässiga styrningen, direkt[1]. Genom att styra verksamheten genom regler och överenskomna procedurer kringgår man en inneboende risk med den traditionella hierarkiska organisationen, nämligen att beslutsfattande behålls på en hög nivå och försenas eftersom beslutsfattaren översköljs med information som ska behandlas. Slutligen bör allt arbete inom den byråkratiska organiseringen genomföras sine ira et studio – utan vare sig personliga motiv eller intressen och på ett emotionellt distanserat sätt. En del forskare som arbetar med byråkrati som forskningsobjekt hävdar att objektiviteten i grund och botten handlar om medmänsklighet. Drar man deras argument till sin spets kan det sägas att den mest medmänskliga byråkratin är den som inte har medmänsklighet inbyggt i sig. Det är bara rätt eller fel som är av betydelse.

Till syvende och sist handlar detta om att skapa förutsättningar för att medborgare (och kunder) som möter organisationen ska bemötas på samma sätt. De ska mötas av personer som är specialiserade inom det kompetensområde som frågan gäller samtidigt som regelstyrning och ett handläggande utan personliga motiv garanterar medborgarnas rättigheter men också deras skyldigheter.

Många olika former av byråkrati

Byråkratisk ordning är inte något homogent. När man empiriskt studerar hur byråkratiska organiseringar faktiskt ser ut märker man att det finns en rad olika varianter. Ett exempel på hur sådan variation kan se ut är när en organisering som formellt är byråkratisk har en organisationskultur som medför att man inte följer byråkratins regler. I dessa fall uppstår en oäkta byråkrati (eng: mock bureaucracy). Oäkta byråkratier sammankopplas ibland med s.k. gatubyråkrater (eng: street level bureaucrats): administratörer eller individer som i sina möten med medborgare (eller kunder) sitter på makten att tolka regler och fatta beslut.

Byråkratins problem och fördel

Just skapandet och införande av regler är den byråkratiska organiseringens absoluta paradox när det kommer till effektivitet. I den oförvanskade varianten av byråkratisk ordning medför generella regler att beslutsfattande och bemötande inom organisationen sker på ett enhetligt sätt. Vidare skapar den byråkratiska organiseringen ypperliga tillfällen för effektiv styrning eftersom den blir generell snarare än direkt. Det skapar förutsättningar för snabbare beslutsfattande i enskilda ärenden. Regler utgör essensen av den byråkratiska ordningen. Det paradoxala i frågan uppstår då generella regler omtolkas av organisationens medlemmar till att bli ”lagar”. Reglerna utgör inte längre ramverk att låta sig ledas av utan blir fixerade gränser som enskilda organisationsmedlemmar inte vill överträda.

Den förvanskade byråkratiska organiseringen kan därmed ge upphov till en dysfunktionell verksamhet där medborgare (eller kunder) som ska ha med organisationen att göra upplever den som stelbent. Beslutsfattandet blir långsamt, generellt hållna regler omtolkas som orubbliga lagar och gatubyråkrater använder ”lagen” så som de anser passar bäst.

Men den teoretiska grunden i en byråkratisk organisering medför å andra sidan en långt mer demokratiserad och effektiv process än vad alternativen tillåter. Genom att administratörer styrs av generella regler befriade från egenintresse och som är emotionellt distanserade kan varje medborgare garanteras sina rättigheter. Genom den byråkratiska organiseringen, så som Weber argumenterade för den, skapas förutsättningar för en demokratiserad och effektiv administration där rättssäkerhet står i fokus.


[1] Jag gör här en distinktion mellan den generella beteendemässiga styrningen som utgörs av regler, dokument eller överenskomna procedurer för hur arbetsprocessen ska genomföras och den direkta beteendemässiga styrningen. Den direkta beteendemässiga styrningen å andra sidan utgår från en ordergivande och –mottagande där enskilda individer övervakar genomförandet av arbetsprocessen. En sådan övervakning kan ske antingen direkt genom fysisk närvaro eller indirekt genom införandet av tekniska lösningar.