New Public Management – Vad är det och varför kritiseras det av akademiker?

Sedan början av 1990-talet har begreppet New Public Management (NPM) kommit att bli synonymt med nya sätt att styra och kontrollera verksamheter inom den offentliga sektorn. Såväl på kommunal- som landstings och statlig nivå har begreppet och dess idéer fått genomslagskraft. Det är svårt att studera den offentliga sektorn idag utan att ta hänsyn till den påverkan som NPM haft och hur det fortsätter att påverka 30 år efter att uttrycket först myntades.

Men vad är egentligen NPM och var kommer det ifrån? I det här blogginlägget kommer jag att presentera en kortare genomgång av några av de karakteristika som kännetecknar NPM. Jag kommer också att presentera ett par högröstade kritiker som menar att NPM håller på att urholka och förstöra den offentliga sektorn.

Bakomliggande antagande för New Public Management

Kortfattat kan man säga att NPM förespråkar en tydligare styrning där offentliga resurser ska utnyttjas på ett effektivt och rationellt sätt. Och det var just i effektivitetens namn som vi för första gången kunde se hur NPM sakta med säkert etablerade sig som styrfilosofi inom den offentliga sektorn. Framförallt var det i England under 1980 talet (då Thatcher var den brittiska premiärministern) som implementeringen av idéer ur NPM började ta form på allvar.

NPM kan sägas komma ur en kombination av åtminstone två samhälleliga trender. För det första kan vi spåra tekniker för att styra verksamheter som, under 1980-talet, primärt kunde återfinnas inom den privata sektorn (där vinst ansågs vara den primära drivkraften, något som alltså direkt särskiljer den från den offentliga sektorn). Tillsammans med dessa tekniker kan vi också spåra en rad grundantagande inom NPM som närmast kommer från teorier grundade på Nyinstitutionell Ekonomi. Nyinstituionell Ekonomi grundar sig på (liberala) ekonomiska tankar om människans vilja att eftersträva rationella val i alla lägen. Förespråkare för rationella valteorier menar att individer ständigt strävar efter att balansera kostnader med potentiella vinster i syfte att välja det alternativ som ger mest vinst till lägst kostnad. Eller mer korrekt, så handlar det om att individer handlar som om maximal nytta kan uppnås till minsta möjliga kostnad eller insats. Grundläggande för den här typen av teorier är också att kostnader främst belyses i de fall att de externa från den egna individen. Alltså räknas sällan parametrar som känslor med i de rationella valteorierna. En annan vanliga Nyinstitutionell Ekonomisk teori är den populära agent- principalteorin. Grundantagandet inom den här fåran är att agenten och principalen (oftast ägaren) står i ett förhållande till varandra där principalen vill få agenten att utföra något. Mellan principalen och agenten finns det en informationsasymmetri som på något sätt måste byggas bort. Inom agent- principalteorin förespråkas därför konstruerandet av incitamentsstrukturer eller kontrakt som får agenten att agera på ett sätt som står i linje med vad principalen (ägaren) vill.

Teorier som grundar sig på Nyinstitutionell Ekonomi kritiseras ofta eftersom den förutsätter att den enskilda individen ständigt värnar om sig själv och bygger på en människosyn som premierar egoism.

Sju karakteristika för New Public Management

Den framstående brittiska forskaren professor Christopher Hood skrev i två slagkraftiga artiklar (A Public Management For All Seasons, 1991 samt The ”New Public Management” in the 1980’s – Variations on a Theme, 1995) om hur en ny trend inom styrning av de offentliga förvaltningarna hade blivit mer och mer synbar.  Hood menade att man kunde se sju karakteristika inom denna nya filosofi som markant skiljde sig från tidigare styrningsfilosofier inom offentlig verksamt.

För det första innefattar NPM en handfast implementering av ’management’ inom den offentliga sektorn. Detta innebar en tydligare, synligare och mer godtycklig styrning genom mandat givna till vissa personer inom den organisatoriska hierarkin. För det andra innebar NPM införandet av explicita standarder med uppföljningar av prestationer. Uppföljningar av prestationer skedde allt som oftast genom att kvantifiera mål som man kunde hålla prestationerna mot för att se om det gick bra eller dåligt. För det tredje innebar NPM ett större fokus på kontroll av output[1]. Tanken med att skifta till en kontroll av output var att man ville fokusera på resultatet snarare än själva processen inom organisationen. För det fjärde följde det med NPM att stora monolitiska organisationer bröts ner i mindre, decentraliserade, delar. För det femte innebar NPM att man införde konkurrens i den offentliga sektorn. Hood menar här att argumentet för detta var att genom konkurrens få till stånd en situation där enskilda offentliga organisationer skulle hamna i ett läge där de kunde pressa sina kostnader för att fortfarande kunna erbjuda sin service. För det sjätte innebar införandet av NPM ett högre fokus på styrtekniker från näringslivet exempelvis genom mer flexibla anställningsförfarande, införande av prestationsbelöningar och mer användande av PF-tekniker. För det sjunde (och sista) följde det med NPM ett större fokus på att minska direkta kostnader i verksamheten.

Något av kritiken mot NPM

NPM kom därmed att kontrasteras mot den tidigare förhärskande idén om (benämnd som Old Public Administration) styrning av offentlig administration, där chefer framförallt konstruerades som förvaltare och statstjänstemän. Personer som emotionellt och ideologiskt förankrade beslut inom den offentliga förvaltningen.  Den brittiske professorn Irvine Lapsley menar att just den här krocken, den mellan tidigare och nyare idéer om hur man ska styra offentlig verksamhet, skapar spänningar inom organisationer som försvårar det dagliga arbetet. Framförallt är det spänningarna mellan att vara förvaltare (som den tidigare ’ideologin’ förespråkade) och manager (som NPM förespråkar) som skapar motsättningar.

Den brittiske professorn Stephen Osbourne har ytterligare kritiserat de premisser som NPM bygger på. Han menar att NPM är en styrfilosofi som i mångt och mycket grundar sig på idén om en produktion av varor. Problemet, enligt Osbourne, är att den offentliga sektorn väldigt, väldigt sällan hänger sig åt regelrätt varuproduktion. Istället är det den offentliga sektorns uppgift att leverera service åt samhället och dess medborgare. I en sådan situation kan man inte styra med tekniker som bygger på produktion.

Professor Christopher Pollitt har vidare menat att de effektivitetstecken som vi sett inom nationer som anammat NPM inom den offentliga sektorn, inte nödvändigtvis går att hänföra till just NPM. Han menar att man möjligen i viss mån kan se att ökat fokus på prestationsmätningar och effektivitetstänkande har orsakat bättre offentliga finanser och effektivare administration, men att man bör vara försiktig med att dra den förenklade slutsatsen att den enbart har med NPM att göra.

Andra kritiker till NPM menar att människor blir förvandlade till ansiktslösa prestationsrobotar. Något som i längden riskerar hela det moderna välfärdssamhällets konstruktion.

New Public Management – här för att stanna?

Sammanfattningsvis står det klart att implementeringen av NPM i den offentliga sektorn har fått som effekt att synen på hur man ska styra det offentliga har genomgått vad som närmast kan betraktas som ett paradigmskifte. NPM omfattar nya grundantaganden om hur individer fungerar enskilt och i grupp, men inkluderar även tekniker i styrning och kontroll som inte alltid går hand i hand med den offentliga sektorns uppgifter.

Oavsett vad man personligen tycker och tänker om NPM tror jag man gör klokt i att inse att den kommit för att stanna. Som med allt annat så kan man omöjligen gå tillbaka till ett samhälle som fanns före det att något förändrats. Möjligen kan man minska graden av ’management-tänk’ i den offentliga sektorn, men det kommer fortfarande att göras mot bakgrund av vår kunskap och upplevelse av NPM. Och det finns faktiskt de forskare som menar att detta har redan inträffat. Som menar att NPM som styrfilosofi inte längre dominerar den offentliga administrationen. Hur det än är med det, tror jag att vi inom Sverige fortfarande kan se tydliga tecken på NPM, något som jag kommer ha all anledning att återkomma till i senare blogginlägg.


[1] Kontroll av output kan ställas mot kontroll av beteende, en klassisk indelning inom den företagsekonomiska forskningen. I teorin menas det att när man som chef har god kunskap och insikt om hur saker och ting ska utföras inom organisationen, kommer styrning genom att kontrollera det faktiska arbetet vara mer fördelaktigt. I de fall som man saknar (eller har svårigheter att få information om) själva omvandlingsprocessen inom organisationen, så lämpar det sig mer väl att mäta antalet produkter (exempelvis) som kommer ut istället; benämnt som kontroll av output).


Advertisements

6 responses to “New Public Management – Vad är det och varför kritiseras det av akademiker?

  1. Pingback: New new public management? | Sarah om allt

  2. Trevlig och intressant text. 🙂 Alltid lika roligt att läsa din blogg 🙂

  3. Pingback: Att sätta tillit till kontroller (istället för människan) | Tom S. Karlsson

  4. Charlotta Borelius

    Intressant, jobbar i ledningsposition och bedriver verksamhetsutveckling. Just nu jobbar vi mot stora ekonomiska incitament, men jag upplever att metoder tagna från näringlivet ofta glömmer bort känslor och krav från våra patienter…alltså många kvalitativa mått. Vi hakar oss fast vid kvantitativa stsndardiserade mått för att vi får pengar och då är vi nöjda medxatt vi nått målet utan att reflektera eller hur prodessen sett ut. Vet att NPM kritiseras en del och känns föråldrad. Hur ser forskningen NPM ur ett medarbetar perspektiv och ur ett tex patientperspektiv?

    Med vänlig hälsning,
    Charlotta Borelius

  5. Pingback: Hur patienter blivit varor.. | Boxland

  6. Kerl Pattersson

    NPM är likt kommunismens planekonomi död. Vi reduceras alla till administratörer vars enda syfte är att maximera en frånvarande investerares monetära vinst.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s